Проблема перехода к демократии и конституционный дизайн в Кыргызстане
Краткий отчет

Введение

23 апреля Международный форум по вопросам демократических исследований Национального фонда за демократию (НФД) собрал вместе ученых экспертов по Кыргызстану и по сравнительному конституционному дизайну, а также ряд лиц из неправительственных организаций, в том числе НФД, которые специализируются на предоставлении демократической помощи Кыргызстану и другим странам Центральной Азии. Полудневной семинар оценил состояние демократических преобразований в Кыргызстане после недавнего свержения недемократического режима президента Курманбека Бакиева, а также проблемы и варианты, обсуждаемые сегодня относительно новой демократической конституции для Кыргызстана. Ниже приводятся некоторые из ключевых идей, аргументов и точек соприкосновения достигнутых в ходе обсуждения.

Процесс перехода

Участники согласились с тем, что весьма желательно, чтобы процесс демократической разработки конституции включал бы широкие и открытые консультации и диалоги. Как правило, широкое вовлечение общественности в обсуждение конституционного будущего страны увеличивает количество поддерживающих групп интересов и повышает легитимность и жизнеспособность принимаемой конституции. Такой процесс в идеале должен занимать несколько месяцев (как минимум) и включать в себя активное привлечение общественного мнения о конституционных принципах, разработке конституции рабочей группой или выборным органом, а затем ряд публичных диалогов и консультаций для того, чтобы различные участники получили возможность высказать свои замечания по тексту проекта и обсудить отдельные вопросы, пока работа над конституцией еще не завершена и она не принята. Однако, учитывая неотложность политической ситуации в Кыргызстане и осознаваемую необходимость заполнить образовавшийся политический вакуум, временное правительство установило дату 27 июня (всего через два месяца от сегодняшнего дня) для проведения референдума по конституции. Участники семинара признали, что это не реально перенести дату референдума на более поздний срок, но выразили надежду на то, что в ближайшее время будут предприняты определенные усилия для того, чтобы довести до сведения широкой общественности особенности конституционного дизайна и объяснить гражданам, какие вопросы и демократические принципы лежат в основе преобразований через средства массовой информации, общественные встречи и слушания. Также была выражена надежда на то, что процесс общественного диалога и просвещения по всем конституционным вопросам будет продолжаться и после проведения референдума.
Оказалось, что условия быстрого и непредвиденного перехода от авторитарного правления в крайне нестабильных условиях, которые могут привести к демократии либо к новому периоду авторитаризма, требуют ускоренного процесса разработки и принятия конституции в целях поддержания импульса перехода к демократии. Но важно, чтобы этот процесс был воспринят серьезно и, чтобы были приняты во внимание настолько, насколько это возможно, не только свой собственный недавний тревожный опыт Кыргызстана, но и уроки, извлеченные из истории других стран, совершивших такой переход. Это уникальный момент основания потенциально новой демократии, а демократия не должна менять свою конституцию часто и случайно. Осенью этого года в Кыргызстане будет пятая конституция за семь лет. Такая беспорядочная разработка конституции не вносит вклад в развитие культуры конституционализма и демократии. Таким образом, разработчики конституции должны стремиться создать дизайн, который удовлетворяет не только текущие интересы, но и предвидит будущие потребности и проблемы и окажется прочным в более долгосрочной перспективе. Кроме того, для упрочения конституционализма имеет смысл оставить для текущего законодательного регулирования некоторые детали избирательных систем и других институтов.
Хотя это не относится к вопросам разработки конституции как таковой, также была подчеркнута важность осуществления правосудия в переходный период, включая необходимость проведения независимого расследования убийств в ходе недавних апрельских протестов. Положительные отзывы были также высказаны относительно недавнего опыта Гватемалы в приглашении Организации Объединенных Наций для содействия в расследовании коррупции и организованной преступности.

Структура исполнительной власти

Участники семинара приняли к сведению недавнюю посткоммунистическую историю Кыргызстана с конституциями, которые были официально полу-президентскими, но фактически действовали в высшей степени президентской, иерархической, и, в конечном счете, авторитарной манере. В результате теперь в Кыргызстане существует сильное стремление к продвижению к более чистой парламентарной модели, и, тем не менее, проект конституции, как оказалось, все еще предоставляет полномочия президенту (в том числе роль главнокомандующего вооруженных сил), которые выходят далеко за рамки в основном церемониальных функций главы государства в чисто парламентарной системе. Многие участники отметили, что полу-президентская система не очень хорошо функционировала, и что в Кыргызстане лучше прижилась бы система, которая являлась бы более чисто президентской или парламентской. Кроме того, участники семинара были единогласны относительно вопроса о том, что хотя власть между позициями президента и премьер-министра распределена, их полномочия и ответственность в соответствии с конституцией должны быть тщательно сформулированы и очерчены. Худшим результатом может стать конституция, которая будет неоднозначной в области разделения власти между этими двумя должностями; эта неопределенность может привести к путанице, конфронтации и даже конституционному кризису. Было также отмечено, что положение о запрещении переизбрания президента на второй срок вызывает риски меньшей подотчетности этой должности перед гражданами и может вызвать тенденцию к увеличению возможностей для коррупции и взяточничества.

Участники были в общем согласны (хотя и не единогласно), что для Кыргызстана было бы лучше иметь более чисто парламентарную систему по сравнению с тем, что содержится в нынешнем проекте. При такой системе, президент не должен иметь независимую власть по назначению и увольнению министров или контролю за министерствами и ведомствами по национальной безопасности, внешней политике и обороне. Также вооруженные силы не должны быть под его командованием. Напротив, все эти обязанности, в том числе руководство полицией и службой национальной безопасности, должны (как и в любой чисто парламентарной системе) лечь на премьер-министра и его кабинет. Некоторые участники высказали мнение, что должно быть отменено президентские вето, а другие, что оно должно быть ограничено (возможно, до вопросов, связанных с функционированием демократии как таковой), либо должна быть упрощена процедура преодоления вето президента. Тем не менее, участникам семинара показалось, что Кыргызстан мог бы извлечь пользу из прямо избираемого президента (как в Ирландии), который, хоть и не имел бы много явной официальной власти, но мог бы служить символом нации и моральной силы в защиту принципов демократии, прав человека, конституционализма и добросовестного управления. Если бы более чисто церемониальное президентство должно было сыграть эту символическую конституционную роль, то было бы целесообразно дать президенту право назначать определенную часть членов независимых органов, таких как избирательная комиссия, Счетная Палата, и даже судей высших инстанций. Такое президентство соответствовало бы кыргызской традиции лидера, который способствует межэтнической, межклановой и межконфессиональной стабильности.

Парламент

Несколько вопросов было поднято о положениях проекта относительно парламента. Желание расширить возможности оппозиции весьма похвально. И парламент должен иметь существенные полномочия для проверки и контроля исполнительной власти. Тем не менее, было решено, что любые меры по произвольному ограничению числа мест, которые может выиграть партия (например, 65), независимо от результатов проведения свободных и справедливых выборов, нарушает демократический принцип равного взвешивания голосов. Во-вторых, предусматривать заранее, что председательство в двух самых влиятельных комитетах парламента (по бюджету и обороне) будет отдано оппозиции, независимо от доли голосов, полученных ею, не только противоречит демократическим принципам, но может подорвать эффективность законодательной власти. В-третьих, предоставление парламенту права отказать в доверии к отдельному министру (в отличие от всего правительства) может вызвать непродуктивную борьбу за личности и снизить эффективность управления. В-четвертых, правила о выражении недоверия и о роспуске парламента должны быть четкими и сильными, чтобы предотвратить две крайности: неустойчивость и паралич.

Избирательная система

На семинаре приняли к сведению опыт Кыргызстана с избранием какой-то части парламента по одномандатным округам, которые способствовали росту числа политиков с подозрительным криминальным опытом, стремившихся избраться для того, чтобы получить иммунитет от уголовного преследования. По общему мнению, по вышеуказанной причине и в целях содействия большей пропорциональности и включенности, система пропорционального представительства (ПП) была бы наиболее приемлемой для Кыргызстана. В целом, избирательная система и администрирование избирательного процесса должны функционировать на основе четырех принципов: последовательность, доверие, честность и прозрачность.

Соглашаясь с ПП, как избирательным принципом, многие участники семинара выразили обеспокоенность в связи с полным отсутствием какого-либо географического представительства среди членов парламента. Повсюду в мире, как, например, в Южной Африке, это приводит к увеличению разрыва между членами парламента и общественностью, повышению политического отчуждения граждан, цинизму и отдалению. Хотя Кыргызстан является страной гораздо меньшей, чем Южная Африка, ряд участников отметили, что было бы более полезно избирать большинство в парламенте по многомандатным избирательным округам. Поскольку уже существуют границы семи областей и столицы Бишкек, самым простым способом достичь этого, вероятно, будет поступить так, как это было сделано в Ираке в 2005 году: использовать существующие границы областей и столицы в качестве многомандатных избирательных округов, распределяя парламентские места между ними пропорционально проживающему в них количеству населения. Если это будет сделано, то, чтобы обеспечить разумную общую пропорциональность между получаемыми партиями голосами избирателей и соответствующим количеством мест, должна быть введена "двухярусная" система, где большая часть парламента будет избираться по партийным спискам в округах, а затем полученное партиями количество мест в парламенте будет увеличено из общенациональных партийных списков (так чтобы общее распределение мест по партиям максимально соответствовало их доле голосов, после исключения партий, которые не прошли избирательный барьер). В парламенте, состоящем из 105 мест, таким образом, возможно, где-то около 80-85 мест будут избраны по многомандатным округам, а остальные распределены по общенациональным партийным спискам. Это примерно напоминает избирательную систему в Ираке, использованную для голосования в декабре 2005 года, после того как они отказались от системы голосования по единому общенациональному округу по партийным спискам после первых национальных парламентских выборов в январе 2005 года.

Также были обсуждены вопросы об избирательном пороге, выборе между открытыми и закрытыми списками, выборах ниже национального уровня и о запрете этнических и религиозных партий. 5-ти процентный национальный избирательный порог посчитали разумным и соответствующим международным стандартам, но было отмечено следующее. Во-первых, любой более высокий порог будет излишним и чрезмерно ограничительным. А во-вторых, было отмечено, что 5-ти процентный порог может быть установлен постепенно по прохождению 2-х или 3-х общенациональных выборов, что предоставит мелким партиям возможность утвердиться, прежде чем они испытают более сильное давление для объединения. Например, конституция может предусматривать, что порог будет на уровне 3-х процентов на предстоящих парламентских выборах, 4-х процентный на последующих, и 5-ти процентный на всех общенациональных парламентских выборах в последующем.

Имело место активная дискуссия по относительным недостаткам и преимуществам открытых партийных списков перед закрытыми по ПП. С одной стороны, открытые списки, несомненно, более демократичны, позволяют избирателям выбирать не только партии, но и предпочитаемых ими отдельных кандидатов внутри партии. С другой стороны, закрытые списки, как правило, продвигают более сильные, внутренне связанные партии и делают выборы более простыми и менее запутанными. Полностью открытые списки при молодой демократии могут привести к тому, что кандидаты в депутаты будут игнорировать свои партии, проводя свои, чисто личные избирательные кампании, как это произошло недавно в Индонезии. Однако переход к открытым спискам в Ираке на провинциальных, а затем общенациональных выборах 2009-2010 годов, привело к укреплению демократического процесса, содействовало обновлению в парламенте и повышению интереса избирателей и их энтузиазму. К счастью, выбор между открытыми списками и закрытыми не является взаимоисключающим. Можно ввести частично открытые списки для того, чтобы избиратель мог увидеть всех отдельных кандидатов в окружных (или общенациональных) списках и предоставить возможность личностного выбора, если он или она того желают. Затем может быть установлено специальное требование, которое будет устанавливать, что для того чтобы пройти "без очереди" в партийном списке кандидат должен набрать минимальную долю голосов всех избирателей, к примеру, 20 или 25 процентов.

Были также высказаны аргументы за и против явного запрещения этнических и религиозных партий. С одной стороны, некоторые эксперты отметили, что эти запреты редко работают на практике и, как правило, недемократичны поскольку ограничивают выбор избирателей. Но, в то же время, имеют место некоторые опасения, что такие запреты приведут к маргинализации этнических и религиозных меньшинств. Тем не менее, были случаи, когда в контексте других положений, побуждающих избирателей и партии охватить различные этнические границы, такие запреты помогли уменьшить политическое выражение чисто этнических или религиозных чувств без чрезмерного сдерживания избирателей.

И наконец, была выражена озабоченность, что губернаторы областей и главы районов, не избираются прямым голосованием, а назначаются президентом. Эта процедура укрепляет укоренившиеся традиции "вертикальности" власти в пост-советских государствах, которые не только способствуют общей концентрации и злоупотреблению властью, но и могут сделать из общенациональных выборов игру с нулевым результатом. Были выражены сильные симпатии в пользу субнациональных выборов, особенно областных губернаторов, так чтобы дать партиям, которым не удастся пройти в центре, возможность получить определенную долю власти на более низком уровне.

Система сдержек и противовесов: Независимые институты

Участники семинара также обратили внимание на то, что в Кыргызстан имеет значительные проблемы с коррупцией и злоупотреблением властью и решили, что нужна сильная система сдержек и противовесов, в том числе в виде мощных, независимых институтов горизонтальной подотчетности, необходимых для решения этих проблем. Кыргызстан также нуждается в надежных законах, запрещающих конфликт интересов, и требующих прозрачности государственных доходов и расходов (в том числе по иностранным грантам и контрактам).

Страны, стремящиеся к построению демократии и верховенству права, выигрывают от наличия сильных, независимых государственных органов прокуратуры. Но в постсоветских странах, включая Кыргызстан, служба прокурора продолжает традиции чрезмерной концентрации власти и сосредоточения других квази-судебных функций в одном офисе. Это может способствовать злоупотреблению властью, поскольку эти функции часто сильно политизированы. Поэтому, в частности, надзорная функция этого органа должна быть ограничена. Кыргызстан может изучить, как другие постсоветские государства пытались ослабить власть прокуратуры, не лишая ее полностью сути или ликвидируя ее (что, вероятно, будет невозможно). Одним из решений могло бы быть создание нового уголовного следственного органа.

Участники семинара выразили квалифицированную поддержку создания новой комиссии или аппарата по борьбе с коррупцией, который бы имел определенные и исключительные полномочия на получение деклараций на имущество государственных должностных лиц, на контроль и проверку их подлинности, а также мог бы расследовать (и, возможно, в судебном порядке) случаи по подозрению и обвинению в коррупции официальных должностных лиц. Участники были также обеспокоены тем, что решительная деятельность комиссии по борьбе с коррупцией может начать угрожать мощным коррумпированным интересам до такой степени, что начнутся угрозы убийства или политической контратаки. С другой стороны, такой конфликт может быть необходимым элементом в долгосрочном процессе проведения реформ управления, а недавний опыт Грузии показывает, что новые институты по борьбе с коррупцией могут изменить ситуацию. Как и Кыргызстан, Грузия однажды пострадала от непомерного злоупотребления родственными связями, клановой культуры и коррумпированного правительства. По словам одного из участников семинара, несколько лет назад правительство Грузии создало независимую комиссию по борьбе с коррупцией (при фактической поддержке со стороны исполнительной власти и парламента), а также создало орган по борьбе с преступностью в рамках министерства финансов. Эти институты, похоже, получили общественную поддержку, и в Грузии в настоящее время один из лучших показателей по рейтингу стран по Transparency International (она занимает 66 место среди 180 стран в 2009 году по индексу восприятия коррупции, опережая Грецию и Болгарию, а также будучи выше России и Украины, которые на 146 месте и Кыргызстана, который занимает 162 место).

Если институты горизонтальной подотчетности хотят стать эффективными, они должны иметь значительную независимость от предвзятых политических давлений и ограничений. Ключевой вопрос заключается в том, как эти органы будут назначаться. В идеале, источник назначения должен быть максимально свободным от политических приверженностей. Если это невозможно, то назначение комиссией и наличие нескольких источников назначения членов комиссии может стать полезной практикой. Новый проект Конституции предусматривает, что президент, парламентское большинство, и парламентское меньшинство могут каждый назначать треть членов Центральной комиссии по выборам. Если президентство станет более символичным и беспартийным, то это разделение может иметь смысл. Но если система сохранит значительные полномочия президента, приведя на эту должность амбициозного политика, то такая структура может привести к правящей партии, которая будет контролировать две трети назначений в избирательную комиссию, приводя, по сути, к ее политизации. Возможно, будет больший смысл для дальнейшего разделения назначения путем предоставления четверти назначений отдельному органу, например, Конституционному суду или Верховному  суду. Такое же разделение процедуры назначения может быть применено к членам Счетной Палаты и комиссии по борьбе с коррупцией, если таковая будет создана. И важно также найти такие пути назначения судей судов высшей инстанции, которые будут рассредоточены среди различных учреждений и максимально изолированы от политических интересов.

В целях дальнейшего укрепления независимости институтов горизонтальной подотчетности руководители этих органов (в том числе избирательной комиссии, омбудсмен, Счетной Палаты и комиссии по борьбе с коррупцией) и, возможно, Председатель Национального Банка должны иметь конституционно гарантированный срок полномочий на определенный период, так чтобы они могли быть смещены только на основании причин, связанных с этическими или уголовно наказуемыми правонарушениями, и только при определенном большинстве голосов в парламенте. Такие же положения должны распространяться на судей высших судов, которые могут извлечь пользу от более гарантированных сроков (любой продолжительности от 8 до 15 лет), как это уже принято во многих новых демократиях. Чтобы обеспечить их независимость, должно быть труднее сместить с должности судей или других руководителей институтов, связанных с подотчетностью, чем их назначить. Полномочия омбудсмена могут быть также усилены.

Много новых демократий (в том числе Кыргызстан в последние два десятилетия) создали институты горизонтальной подотчетности, которые выглядели многообещающими на бумаге, но их деятельность не была серьезной или хуже того они были использованы в качестве политического оружия против оппозиции, потому что они не имели надлежащую защиту от политических интересов. Разработчики конституции Кыргызстана могли бы способствовать созданию более транспарентной, в значит легитимной и высоко ценимой демократии, если они смогут предвидеть все эти трудности заранее. Конституционные требования прозрачности, в том числе четкое требование о том, что государственные должностные лица должны заявлять о своем имуществе регулярно, и что общественность должна иметь какую-то степень доступа к этим декларациям, могли бы также способствовать расширению возможностей и поддержке новых институтов подотчетности.

Наконец, подотчетность и транспарентность процветают в атмосфере большей социальной свободы, и они вянут, когда основные свободы – прессы, слова, объединений, а также информации – ущемляются. Имея сильную конституционную защиту, эти основные права являются ценностью сами по себе и могут также способствовать существованию более честной и прозрачной власти.

Энтони Эбейт
Национальный фонд поддержки демократии
Диего Абенте
Международный форум по вопросам демократических исследований
Марта Бирд
Национальный фонд поддержки демократии
Луиза Кон-Греве
Национальный фонд поддержки демократии
Кэтлин Коллинз
Профессор политических наук Мак-Найт Ленд-Грант, Университет Миннесоты
Ларри Даймонд
Центр по вопросам демократии, развития и верховенства закона / Институт Гувера и Институт Фримена Спогли, Стэнфордский университет
Надя Дюк
Национальный фонд поддержки демократии
Барбара Хей
Национальный фонд поддержки демократии
Дональд Л. Горовиц
Профессор права и политологии, Джеймс Б. Дьюк, Университет Дьюк.
Скотт Хубли
Национальный демократический институт
Евгений Хаски
Профессор политологии и исследований России, Уильям Р. Кенан, Университет Стетсон.
Мириам Ланской
Национальный фонд поддержки демократии
Марк Платтнер
Международный форум по вопросам демократических исследований
Кейт Реста
Национальный фонд поддержки демократии
Эндрю Рейнольдса
Адъюнкт-профессор политологии Университета штата Северная Каролина - Чапел Хилл
Керри Шенкель
Международный республиканский институт
Елена Сухир
Центр международного частного предпринимательства
Майк Светлик
Вице-президент программы IFES

Источник: http://ned.org/events/the-challenge-of-democratic-transition-and-constitutional-design-in-kyrgyzstan

Перевод Жумалиевой Назик