Добавить статью
15:22 20 Сентября 2018
Сим-сим откройся! Снова об открытом небе: Депутаты хотят внести изменения в Воздушный Кодекс Кыргызской Республики. Часть 2

Согласно данным сайта Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 13 сентября 2018 года был зарегистрирован законопроект о внесении изменений в Воздушный Кодекс Кыргызской Республики с сопутствующими документами, в том числе с АРВ на данный законопроект.

Изучив более подробно пакет документов (http://kenesh.kg/ru/draftlaw/470586/show) возникает достаточно длинный перечень вопросов к данному законопроекту и к каждому вывешенному на сайте документу, а также к их разработчикам!!!

В первую очередь, необходимо отметить бросающуюся в глаза сумбурность и явную нестыковку в вопросах воздушного права, как в самом законопроекте, так и в прилагающихся документах, а может, наоборот, это спланированный и хитроумный метод в продвижении не одной свободы воздуха, а целых двух?! Если пролистать все высказывания и громкие заявления «экспертов» законопроекта: то в один голос говорилось об одной пятой свободе воздуха, да и справка-обоснование объясняет только пятую свободу воздуха, НО если почитать продвигаемый законопроект – то в нем открытым текстом пишется о пятой свободе воздуха, а методом вычеркивания – разрешается и восьмая свобода воздуха, так называемый каботаж. Также согласно предлагаемому проекту Закона будет отменена разрешительная система для всех видов воздушных судов, к которым относятся в том числе легкие, сверхлегкие и беспилотные. Тем самым разработчики законопроекта вводят в заблуждение не только простую аудиторию, но и весь государственный аппарат! Разве это нормальная практика, под шумиху вносить то, что не было прописано ни в справке-обосновании, ни в другим обоснованиях?!

Начнем по порядку: Так, согласно тексту Справки-обоснования к проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Воздушный Кодекс Кыргызской Республики» приводится термин «открытое небо», однако это не совсем точное определение с точки зрения теории воздушного права, тем более Воздушный Кодекс и не содержит определения «открытого неба» (ведь небо считается открытым, когда применяются все девять «свобод воздушного пространства; кстати, к слову, также еще есть политика «бермудского типа»). Либерализация сама многогранна и поэтому ее следует различать по предназначению: одна должна применяться для внутренних сообщений и перевозок, другая для международных воздушных сообщений и перевозок; а политика открытого неба обозначает все это вместе.

В Справке-Обосновании указывается, что проект Закона уже прошел общественные обсуждения и делается ссылка на общественные обсуждения на предыдущую версию проекта Законопроекта, который все-таки отличается от предлагаемой новой версии проекта Закона! Так почему же не проводятся снова общественные обсуждения на новый проект Закона остается неясным?! Это ведь прямое нарушение статьи 22 Закона о нормативных правовых актах Кыргызской Республики!

Самым противоречивым и интересным в Справке-обосновании является следующее предложение: «Возможные негативные социальные, экономические, правовые, правозащитные, гендерные, экологические, коррупционные последствия действия настоящего проекта Закона Кыргызской Республики не обнаружены». Знаете, господа-читатели, если данный проект закона вступит в законную силу, то еще какие негативные правовые коллизии возникнут внутри самого Воздушного Кодекса, поскольку разработчики смешали все виды воздушных судов воедино и хотят отменить всю разрешительную систему для всех видов воздушных судов (легких, сверхлегких, дронов)!

Также в Справке-обосновании к проекту Закона отмечается, что представленный проект не противоречит нормам международного законодательства, хотя такие противоречия все-таки имеются, а почему о них не говорится ничего? Может для разработчиков нормы международного права не имеют никакого значения?!

Давайте постатейно посмотрим сам проект Законопроекта «О внесении изменений в Воздушный кодекс Кыргызской Республики»: подробно проанализируем статью 1 Проекта Закона.

- В соответствии с проектом Закона предлагается признать утратившим пункт 8 статьи 10 Воздушного Кодекса Кыргызской Республики – Полномочия органа гражданской авиации. Данный пункт говорит о том, что в функции органа гражданской авиации (сегодня это Агентство Гражданской Авиации) входит «выдача разрешений на использование воздушного пространства Кыргызской Республики». В свете лоббирования пятой свободы воздуха пункт 8 статьи 10 Воздушного Кодекса только отчасти затрагивает вопросы либерализации, и удалять весь пункт будет неверным, поскольку орган гражданской авиации выдает разрешения не только воздушным судам для перевозки пассажиров, багажа, груза и почты, но и другим видам воздушных судов (беспилотным, легким, сверхлегким). Так, к примеру, в пункте 1 статьи 21 Воздушного Кодекса КР указывается, что «беспилотные воздушные суда выполняют полеты над территорией Кыргызской Республики на основании разрешения органа гражданской авиации». То же самое касается предложения изменить статью 18 Воздушного Кодекса о структуре воздушного пространства и порядке его использования и исключить разрешительный порядок использования воздушного пространства Кыргызской Республики. Если будет исключен в статье 18 разрешительный порядок использования воздушного пространства, то, следовательно, иностранная частная авиация также будет иметь право пересекать государственную границу Кыргызской Республики без соответствующего разрешения, как это было когда-то в начале 2000-х. Тогда казахстанские частные вертолеты перелетали нашу границу для отдыха в казахстанских пансионатах, для чего были даже сооружены небольшие аэродромы в курортных зонах. Новый проект закона также вносит изменения и в статью 19, касающуюся воздушного судна –нарушителя, тем самым предлагая новое определение воздушного судна- нарушителя. Конечно, тут также отменяется разрешительная система использования воздушного пространства. Тем самым, проект Закона, лоббируя одну идею, порождает другие коллизии в Воздушном Кодексе. Интересно было бы узнать мнение органов национальной безопасности по этому поводу?!

- Проект Закона о внесении изменений в Воздушный Кодекс признает утратившим силу пункт 2.2 статьи 141 Воздушного Кодекса, однако этого категорически делать нельзя, поскольку в данном пункте говорится о запрете Восьмой степени свободы воздуха – каботаже! Удалив данный пункт, тем самым, предоставляется такое право иностранным судам в одностороннем порядке. Ведь о внедрении Восьмой свободы воздуха в одностороннем порядке в Кыргызстане в Справке-обосновании ничего не говорится! Следовательно, уже есть противоречия между Проектом Закона и прилагаемой Справкой-обосновании! (Согласно международной концепции открытого неба: Восьмая свобода даёт право перевозить пассажиров и грузы между двумя и более аэропортами внутри одного иностранного государства. Также известна как каботаж. Восьмая свобода крайне редко встречается на практике. Например, если рейс Бишкек – Ош будет выполняться российским Аэрофлотом).

Согласно проекту Закона предлагается в статью 6 ВК КР - Термины и определения, используемые в настоящем Кодексе - добавить пункт 36.1 и дать определение пятой степени свободы воздуха. В качестве предложения, хотелось бы отметить, что данная статья 6 дает определения и понятия, используемые в Воздушном Кодексе, то логичнее было бы дать определения всем коммерческим свободам воздуха сразу же (их классически 9). Надо сделать это отдельным пунктом, а не вписывать в пункт 6.36.1, поскольку в Воздушном Кодексе уже содержатся и другие виды свободы, кроме пятой, но определения не даются.

Я бы также предложила в статью 145 Воздушного Кодекса, регулирующую полеты иностранных воздушных судов в воздушном пространстве Кыргызской Республики с использованием права «пятой степени свободы воздуха», добавить пункт 2 о том, что «в случае политики недобросовестной конкуренции иностранных компаний орган гражданской авиации имеет право временно ограничить или приостановить действие пятой степени свободы воздуха на территории Кыргызской Республики». Внедрение пятой степени свободы воздуха – это вопрос не только бизнеса и инвестиций, но и государства, в связи с чем наличие такого пункта в Воздушном Кодексе дало бы возможность государству себя защитить в случае угрозы национальной безопасности.

Читаю статью 2 Проекта Закона о внесении изменений в Воздушный Кодекс, и просто удивляюсь фантазии его разработчиков. Так, статья 2 устанавливает обязательства Правительства Кыргызской Республики уведомить Организацию Объединенных Наций о принятии настоящего Закона. Зачем это необходимо и каков будет механизм уведомления ООН остается неясным, поскольку в соответствии с Уставом ООН Кыргызская Республика обязана уведомлять ООН только при заключении, присоединении или ратификации международного договора, и то это не всегда делается. При изменении внутреннего закона Кыргызская Республика не уведомляет об этом ООН, об этом ничего не говорится и в Законе о международных договорах. Может разработчики перепутали ООН с ИАТА?

Отдельных комментариев заслуживает АРВ на представленный Проект Закона: Так, в пункте 1.1. АРВ несколько раз отмечается, что «из содержания действующих статей Воздушного кодекса Кыргызской Республики понятно, что большое значение при выдаче разрешений для осуществления полетов иностранным компаниям на территорию Кыргызской Республики имеет место субъективный фактор, как основа способствующих созданию условий для проявления коррупции». Как методом АРВ это было выявлено? Проработав в сфере антикоррупционной политики не один год, я могла предполагать о коррупционном факторе только через скрупулёзный анализ всех факторов и с использованием нескольких методов выявления коррупционного риска. Как можно было только изучив статьи Воздушного Кодекса понять, что определенные нормы содержат субъективный фактор, а, следовательно, и коррупционный риск. Как можно было вообще такое писать в официальном документе без наличия веских доказательств?

Статьи 3 и 13 Методики АРВ нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства (далее – Методика АРВ) устанавливают, что одной из целью АРВ является оценка соответствия нормативного правового акта нормам международного права и обязательствам Кыргызской Республики и контролю за его соблюдением. Однако, согласно предоставленному АРВ на Проект Закона анализа на соответствие международным обязательствам Кыргызской Республики не было проведено, а также не было проведено анализа Авиационных правил Кыргызской Республики.

Международный опыт, который подробно описывается в АРВ к проекту Закона не может быть применен к ситуации в Кыргызстане, поскольку описываемые примеры базируются на совершенно других методах введения политики открытого неба, чем указанные в Проекте Закона. Так, к примеру опыт Владивостока или Сочи не применим к Проекту Закона, поскольку Проект Закона лоббирует введение 5-й степени коммерческой свободы на территории всей Кыргызской Республики, данная же практика действует только локально на территории двух аэропортов Российской Федерации. Опыт Узбекистана и других государств также не может быть применен, так как данные государства основывают политику открытого неба, в первую очередь, на двухсторонних и многосторонних соглашениях (bilateral and multilateral approaches of Open Sky policy), а не в одностороннем порядке, как указывается в законопроекте.

Согласно статье 9 Методики АРВ должна быть сформирована рабочая группа экспертов, состоящая из экономистов, юристов и специалистов в области (сфере) вводимого регулирования, а также представителей бизнес-ассоциаций». Таким образом, по требованию Методики АРВ рабочая группа экспертов должна была состоять и из экспертов из системы гражданской авиации, однако в рабочей группе не было ни одного эксперта в области гражданской авиации, хотя Проект Закона направлен на обширные изменения в системе национальной гражданской авиации. Хотя попытки поиска эксперта из системы гражданской авиации для написания АРВ были предприняты международным донором.

Пункт 4.2.8. Методики АРВ указывает о необходимом проведении общественных обсуждений, однако на новый Проект Закона о внесении изменений в Воздушный Кодекс Кыргызской Республики от 13 сентября 2018 года общественных обсуждений не было.

Хотелось бы отметить, что основными принципами АРВ должны быть принципы обоснованности, объективности, прозрачности и последовательности. Однако в предложенном АРВ данные основополагающие начала были нарушены. Во-первых, анализ должен быть всесторонним и взвешенным, однако в предложенном АРВ не учитывались перспективы развития основной группы заинтересованных субъектов – местных авиакомпаний и их сотрудников. Не дается анализ негативных последствий введения политики либерализации именно в отношении национального бизнес-сектора, а именно местных авиакомпаний. Во-вторых, предлагаемое в НПА регулирование должно быть хорошо аргументировано и давать минимальные непрогнозируемые эффекты, но почему-то правового анализа и анализ влияния изменений в Воздушный Кодекс на другие секторы авиации не были проведены. В-третьих, анализ должен быть открытым для всех заинтересованных сторон, однако в самом АРВ идет лоббирование только одного варианта действий с учетом создании условий для иностранных компаний на местном авиационном рынке и без учета мнений самих местных авиакомпаний. И последнее, из анализа должно быть понятно в чем проблема, как она будет решаться при помощи НПА и что будет в результате, но, к сожалению, принцип последовательности не был соблюден, и что будет в последствии принятия проекта Закона и каков будет механизм реализации Проекта Закона не ясен.

Таким образом, подводя итого изучения Проекта Закона о внесении изменений в Воздушный Кодекс Кыргызской Республики от 13 сентября 2018 года, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что для продвижения политики либерализации гражданской авиации нужен последовательный и экспертный подход. Внедрение политики займет несколько лет, а вот последствия могут быть весьма неожиданными. Тем более учитывая достаточно грубые ошибки в предлагаемом Проекте Закона, говорить о развитии гражданской авиации не приходится.

В самом Воздушном Кодексе были допущены существенные ошибки при внесении изменений в него в прошлый раз несколько лет назад (которые кстати надо срочно исправлять, но почему-то до сих пор не исправляются), добавление еще новых ошибок приведет к правовому краху данного Закона.

Фото прикрепленное к статье
Стилистика и грамматика авторов сохранена.
Добавить статью

Другие статьи автора

Сим-сим откройся! Снова об открытом небе в Кыргызской Республике. Часть 1.

Про дроны (беспилотные летательные аппараты) и нашу безопасность...

Комментарии
Комментарии в ВЫХОДНЫЕ дни и НОЧНОЕ время (с 18.00 до 9.00 по Бишкеку) будут опубликованы после проверки модератором.
Для добавления комментария необходимо быть нашим подписчиком