Добавить свою статью
21 Октября 2019
Закон обратной силы не имеет – что это значит и как это понимают?
Касымбеков Н.А., юрист

В статье анализируется содержание принципа «закон обратной силы не имеет», взгляды видных учёных-правоведов и правовые позиции органов конституционного контроля государств-участников ЕАЭС по этому вопросу, конституционность закона Кыргызской Республики, придающего обратную силу новым нормам.

По общему правилу нормативный правовой акт не распространяет свое действие на факты и юридические последствия, которые наступили до его вступления в силу. Это правило знало еще римское право: «lex ad praetenam non valet» – «закон обратной силы не имеет». Это правило служит целям обеспечения стабильности правоотношений в обществе, содержит определенные гарантии правопорядка и препятствия для произвольного регулирования отношений в обществе.

Обратная сила закона может использоваться обычно из справедливых, гуманных соображений только в случаях, когда он улучшает положение лица, смягчает или отменяет юридическую ответственность за совершение противоправного деяния. Произвольное придание обратной силы недопустимо, при этом, как правило, положение лица ухудшаться не должно.

В учебнике по теории государства и права С.А.Голунский и М.С.Строгович (доктора юридических наук, профессора, члены-корреспонденты Академии наук СССР) писали: «Общее правило таково: закон обратной силы не имеет. Это значит, что к каждому событию, факту, отношению применяется тот закон, при котором это событие, факт, отношение имело место; следовательно, новый закон будет применяться лишь к тем событиям, которые имели место после его опубликования» (С.А.Голунский, М.С.Строгович. Теория государства и права. М., 1940, стр. 25).

Доктор юридических наук, профессор Тилле А.А. писал: «Обратное действие закона или распространение закона на прошлые отношения – бессмыслица, ибо над прошлым уже ничто не властно. Это заметили, когда стала усиленно обсуждаться проблема обратной силы закона. Одним из теоретических обоснований неправомерности обратной силы закона было именно то, что воздействовать на прошлые отношения невозможно» (Тилле А.А. Время, пространство, закон. Действие советского закона во времени и пространстве. - М.: Юридическая литература, 1965, стр. 37).

«Различие между немедленным и обратным действием закона состоит в том, что при немедленном действии новый закон с момента его издания и вступления в силу регулирует все правоотношения, будущие и существующие, а все, что было осуществлено по старому закону до этого момента, не изменяется. Закон воздействует только на те права и обязанности, которые возникнут после вступления его в силу.

При обратном же действии новый закон распространяется на уже осуществленные при старом законе права и обязанности. Под обратным действием (ретроактивностью, обратной силой) закона надо, следовательно, понимать такое его действие на правоотношение, при котором новый закон предполагается существовавшим в момент возникновения правоотношения. Отсюда следует, что последствия, которые были законно произведены при старом законе, признаются неправильными и подлежат изменению в соответствии с нормами нового закона.» (Тилле А.А. Время, пространство, закон. Действие советского закона во времени и пространстве. - М.: Юридическая литература, 1965, стр. 95).

По мнению доктора юридических наук, профессора Д.Н.Бахраха, обратная сила - это ревизионная сила нормы. Такая норма «предполагает пересмотр (ревизию) уже урегулированных в соответствии с ранее действовавшим законодательством прав и обязанностей». Норма обратного действия изменяет возникшие ранее правоотношения, обязывает пересмотреть правоприменительные акты с более ранней даты, чем дата вступления нормы в силу. Он сформулировал следующие принципы действия правовых норм во времени:

- по общему правилу регулятивная норма начинает действовать немедленно;

- норма, ухудшающая правовое положение граждан (как многих, так и некоторых), имеет перспективное действие и не затрагивает прав, ранее ими приобретенных;

- норма, смягчающая или отменяющая ответственность за правонарушения, или охранительная норма, иным образом улучшающая положение лиц, совершивших правонарушение, имеет обратную силу (Бахрах Д.Н. Очерки теории российского права. – М.: Норма, 2008).

Доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Национальной академии Беларуси, Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Василевич Г.А. отмечает, что отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, приводит к нарушению других принципов правового государства, а значит, прав и свобод граждан. В правовом государстве, т. е. таком, где есть эффективное управление, одним из важнейших является принцип не придания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, обратной силы (Василевич Г.А. Отражение правовых принципов в Послании и иных решениях Конституционного суда // Вестник Конференции органов конституционного контроля стран новой демократии. 2003. № 2 (20)).

В Комментарии к Конституции Российской Федерации (издание 2-е, пересмотренное, под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации, Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина, 2011 г.), при комментировании статьи 54 Конституции Российской Федерации указывается: «Данное конституционное установление является по своему характеру универсальным: оно адресовано всем правоприменителям при выборе нормы, подлежащей применению в каждом конкретном деле; обязательно для законодателя при принятии им норм о введении закона в действие и, наконец, касается всех видов юридической ответственности (см. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 2001 г. N 1-О).

Под обратной силой закона понимается его применение к правоотношениям и породившим их событиям, действиям, бездействию, имевшим место до его вступления в силу. По общему для всех отраслей права принципу закон действует в отношении будущего, с момента его вступления в действие и не имеет обратной силы, хотя возможно решение законодателя об отложенном введении закона в действие или, напротив, о распространении его действия на возникшие ранее правоотношения, что должно прямо предусматриваться в законе. Именно данное полномочие законодателя при регулировании юридической ответственности подчиняется правилу комментируемой статьи. В этой сфере законодатель не вправе распространить действие закона, имеющего любые негативные последствия для субъектов права, которых он касается, на прошлое время.».

Обобщив мнения и комментарии учёных-правоведов и специалистов в этой области, приходим к выводу, что:

- новая норма не может быть применена на факты, события, отношения, действия (бездействия), совершившимся до её опубликования;

- новая норма, ухудшающая правовое положение лица, не должна затрагивать прав, ранее им приобретенных;

- действие нормы, имеющего любые негативные последствия для субъектов права, которых он касается, не должна распространяться на прошлое время;

- норма, смягчающая или отменяющая ответственность, либо иным образом улучшающая положение лица, может иметь обратную силу.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 мая 2001 года №8-П, придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, означающее, по существу, отмену для этих лиц прав, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с требованиями, вытекающими из статей 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации. По смыслу указанных конституционных положений законодатель должен изменять ранее установленные условия таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Этот принцип предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2016 года №3-П указано, что придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя; при этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма; законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений; обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида (уголовное законодательство, пенсионное законодательство); в отношениях, субъектами которых выступают физические и юридические лица, обратная сила не применяется, ибо интересы одной стороны правоотношения не могут быть принесены в жертву интересам другой, не нарушившей закон (Решение от 1 октября 1993 года №81-р; определения от 25 января 2007 года №37-О-О, от 15 апреля 2008 года №262-О-О, от 20 ноября 2008 года №745-О-О, от 16 июля 2009 года №691-О-О, от 23 апреля 2015 года №821-О и др.)

Конституционный Суд Республики Беларусь в своем решении от 28 декабря 2017 года №Р-1118/2017 указал: «Конституционный Суд Республики Беларусь подтверждает свою правовую позицию о возможности придания обратной силы нормативному правовому акту, выраженную им в ряде ранее принятых решений, которая заключается в том, что закон имеет обратную силу не только в случаях, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан, но и в случаях, когда он иным образом улучшает их правовое положение и, наоборот, о недопущении придания обратной силы нормативным правовым актам, в том числе законам, устанавливающим либо усиливающим ответственность либо иным образом ухудшающим правовое положение граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.»

Конституционный Совет Республики Казахстан в постановлении от 10 марта 1999 года №2/2 разъяснил, что нормы подпункта 5 пункта 3 статьи 77 Конституции Республики Казахстан гласит, что законы, устанавливающие или усиливающие ответственность, возлагающие новые обязанности на граждан или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют. Эту норму Конституции следует понимать так, что обратной силы не имеют те законы, которые относятся к сфере регулирования юридической ответственности граждан за правонарушения и устанавливают новые виды ответственности или усиливают ее путем введения новых санкций, то есть ухудшают положение граждан, совершивших правонарушение. Если после совершения правонарушения ответственность за него законом отменена или смягчена, то новый закон имеет обратную силу.

Анализ правовых позиций органов конституционного контроля государств-участников ЕАЭС показывает, что их позиции схожи и вкратце заключаются в следующем:

- законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие или усиливающие ответственность, возлагающие новые обязанности на граждан или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют;

- обратная сила закона не применяется в отношениях, субъектами которых выступают физические и юридические лица;

- обратная сила закона применяется в отношениях, которые возникают между индивидом и государством, и делается это в интересах индивида;

- закон имеет обратную силу не только в случаях, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан, но и в случаях, когда он иным образом улучшает их правовое положение.

Принцип «закон обратной силы не имеет» как один из основополагающих принципов правового государства получил закрепление в той или иной форме в конституциях всех стран постсоветского пространства, ранее входивших в состав СССР. При этом Кыргызстан входит в группу стран (Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Россия, Таджикистан, Украина, Эстония), в конституции которых прямо предусмотрена обратная сила закона, смягчающая ответственность. Содержание конституционных норм об обратной силе закона государств-участников ЕАЭС (Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия) касается не одной отрасли права (уголовной), а носит всеобщий характер.

Нормы, касающиеся обратной силы закона, указаны в двух статьях Конституции Кыргызской Республики (далее – Конституция). Так, часть 5 статьи 6 Конституции гласит: «Закон или иной нормативный правовой акт, устанавливающий новые обязанности либо отягчающий ответственность, обратной силы не имеет».

Часть 1 статьи 28 Конституции гласит: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность лица, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за действия, которые на момент их совершения не признавались правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон».

4 апреля 2019 года Жогорку Кенешем Кыргызской Республики был принят Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики». 15 мая 2019 года закон подписан Президентом Кыргызской Республики. Закон опубликован в газете «Эркин Тоо» от 17 мая 2019 года №40 и вступил в силу 27 мая 2019 года. Данный закон предусматривает и обратную силу закона.

Так, статья 2 данного закона гласит: «Положения пункта 9 статьи 1 настоящего Закона применяются на правовые отношения, возникшие с 23 октября 2007 года.». В пункте 9 статьи 1 указанного закона статья 12 изложена в новой редакции:

«Статья 12. Неприкосновенность экс-президента Кыргызской Республики

Экс-президент Кыргызской Республики обладает неприкосновенностью в пределах, установленных настоящей статьей. Он не может быть привлечен к уголовной ответственности за действия или бездействие, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Кыргызской Республики, а также в связи с этим задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру.

Неприкосновенность экс-президента Кыргызской Республики распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему архивы, иное имущество, документы, багаж и на его переписку.

Экс-президент Кыргызской Республики может быть привлечен к уголовной ответственности после лишения его статуса экс-президента Кыргызской Республики.

Он может быть лишен статуса экс-президента Кыргызской Республики только на основании выдвинутого Жогорку Кенешем Кыргызской Республики обвинения в совершении особо тяжкого преступления, подтвержденного заключением Генерального прокурора Кыргызской Республики об имевшихся в действиях экс-президента Кыргызской Республики признаках преступления на период исполнения им полномочий Президента Кыргызской Республики.

Решение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики о выдвижении обвинения против экс-президента Кыргызской Республики для лишения его статуса должно быть принято большинством от общего числа депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов и только при наличии заключения специальной комиссии, образованной Жогорку Кенешем Кыргызской Республики.

Решение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики о лишении статуса экс-президента Кыргызской Республики должно быть принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения против экс-президента Кыргызской Республики. Если в этот срок решение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики не будет принято, выдвинутое обвинение считается отклоненным.».

Следует отметить, что статус – это правовое положение лица, совокупность его прав и обязанностей, гарантии ему со стороны государства и т.д. В статье 12 термин «статус» не несет правовой нагрузки за исключением того, что после лишения статуса экс-президент может быть привлечен к уголовной ответственности. Так, лишение статуса экс-президента не влечет прекращение гарантий экс-президенту, поскольку согласно части 10 статьи 1 этого же закона, все гарантии, предусмотренные экс-президенту, прекращаются в случае вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении экс-президента. Лишение статуса экс-президента не влечет лишения звания экс-президента, поскольку согласно части 1 статьи 69 Конституции, все бывшие президенты, кроме отрешенных от должности в установленном статьей 67 Конституции порядке, имеют звание экс-президента Кыргызской Республики. В этой связи, исходя из названия и содержания статьи 12, законодатель в этой статье должен был применить термин «неприкосновенность» вместо термина «статус» в целях соблюдения юридической терминологии.

Новая редакция статьи 12 впервые устанавливает процедуру привлечения к ответственности экс-президента. Впервые устанавливается порядок выдвижения ему обвинения Жогорку Кенешем, минимальное число депутатов, имеющих право инициирования этого вопроса, образование Жогорку Кенешем специальной комиссии, участие Генерального прокурора в этом вопросе, количество необходимых голосов депутатов при выдвижении обвинения экс-президенту и лишении его статуса. Следовательно, вновь установленные нормы не должны иметь обратной силы, т.е. не должны распространяться на прошлые отношения (события, факты, действия).

Согласно части 4 статьи 6 Конституции официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов является обязательным условием вступления их в силу. В этой связи с нормами, предусматривающими новые полномочия Жогорку Кенеша и его специальной комиссии, Генерального прокурора, они могли воспользоваться только после официального опубликования закона в газете «Эркин Тоо», т.е. после 17 мая 2019 года. Соответственно, Жогорку Кенеш и Генеральный прокурор, действующие в период с 23 октября 2007 года до 17 мая 2019 года, никак не могут воспользоваться указанными полномочиями в период с 23 октября 2007 года до 17 мая 2019 года. Таким образом, в данном случае распространение действия закона на прошлые отношения (на период с 23 октября 2007 года до 17 мая 2019 года) невозможно.

Новая редакция статьи 12 впервые обязывает Жогорку Кенеш рассмотреть вопрос о выдвижении обвинения против экс-президента по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов, образовать специальную комиссию, рассмотреть вопрос о лишении статуса экс-президента. Статья 12 также впервые обязывает Генерального прокурора выносить заключение по данному вопросу. Придание обратной силы новым нормам, обязывающим Жогорку Кенеша и Генерального прокурора, противоречит части 5 статьи 6 Конституции, согласно которой закон, устанавливающий новые обязанности, обратной силы не имеет.

Новая редакция статьи 12 устанавливает порядок привлечения к ответственности экс-президента Жогорку Кенешем и лишения статуса экс-президента. Выдвинутое Жогорку Кенешем обвинение против экс-президента в совершении особо тяжкого преступления должно быть подтверждено заключением Генерального прокурора об имевшихся в действиях экс-президента признаках преступления на период его президентства. В этой процедуре устанавливается признаки и тяжести преступления, совершенного экс-президентом на период его президентства. В качестве меры наказания Жогорку Кенеш может привлечь экс-президента к политико-правовой ответственности в виде лишения его статуса, после чего его можно привлечь к уголовной ответственности. Тем самым, новая редакция статьи 12 установила политико-правовую ответственность экс-президента. Придание обратной силы нормам, устанавливающий ответственность экс-президента, противоречит части 1 статьи 28 Конституции, согласно которой закон, устанавливающий ответственность лица, обратной силы не имеет.

Действие нормативного правового акта регулируется положениями статьи 9 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики». Так, согласно второму абзацу части 5 статьи 9 данного закона, нормативные правовые акты, устанавливающие или усиливающие ответственность, возлагающие новые обязанности на граждан, юридических лиц или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют. Таким образом, конституционная норма об обратной силе закона получила свое развитие в указанном законе.

Однако, придание обратной силы статье 12 ухудшило положение экс-президента по сравнению с прежним законом. Поскольку, по прежней редакции статьи 12, экс-президент имел абсолютную неприкосновенность за действия или бездействие, совершенные им в период своего президентства. Возникла коллизия между статьей 12 и вторым абзацем части 5 статьи 9 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики». В таком случае должна применяться норма части 2 статьи 1 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», согласно которой «в случае возникновения коллизий между настоящим Законом и другими законами применяются нормы настоящего Закона». Следовательно, статья 12, как ухудшающая положение экс-президента, обратной силы не имеет.

Придание обратной силы закону, ухудшающему положение экс-президента, означающее, по существу, отмену для него прав, приобретенного им в соответствии с ранее действовавшим законом и реализуемого в правоотношениях, несовместимо также с требованиями второго абзаца части 1 статьи 16, части 1 и 3 статьи 20 Конституции.

В 2018 году указанная статья 12 была предметом рассмотрения Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики (далее – Конституционная палата). Решением Конституционной палаты от 3 октября 2018 года статья 12 признана противоречащим части 3 статьи 16 Конституции в той мере, в какой эта норма не предусматривает процедуру привлечения к ответственности экс-президента за деяния, совершенные им в период президентства. В этой связи, предыдущая норма статьи 12 являлась действующей с 25 июля 2003 года (со дня опубликования предыдущего закона в газете «Эркин Тоо» от 25 июля 2003 года №55-56) до 3 октября 2018 года (до момента провозглашения решения Конституционной палаты).

Придание обратной силы новой редакции статьи 12 поставило под сомнение законность предмета рассмотрения Конституционной палаты, поскольку предыдущая редакция статьи 12 остается действующим по состоянию на 3 октября 2018 года. Таким образом, возникла коллизия между решением Конституционной палаты от 3 октября 2018 года и статьей 2 Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики».

Согласно части 8 статьи 97 Конституции решение Конституционной палаты является окончательным. Приданием обратной силы на предмет рассмотрения Конституционной палаты, законодатель допустил ревизию решения Конституционной палаты, подверг сомнению окончательность её решения.

В соответствии с частью 3 статьи 5 Конституции государство, его органы, органы местного самоуправления и их должностные лица не могут выходить за рамки полномочий, определенных Конституцией и законами. Согласно части 9 статьи 74 Жогорку Кенеш осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией. В Конституции не предусмотрено, что Жогорку Кенеш может придать обратную силу закону, являющегося предметом рассмотрения Конституционной палаты. Полномочия Жогорку Кенеша, установленные непосредственно Конституцией, не могут быть расширены законом. Следовательно, действия законодателя в данном случае не соответствует принципам правового государства, разделения государственной власти, разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, установленных частью 1 статьи 1, пунктами 2 и 4 статьи 3, частью 3 статьи 5 Конституции.

В решении от 3 октября 2018 года Конституционная палата указала:

«В условиях демократического государства, имеющего свойство легитимной смены власти путем выборов, а также учитывая ограничение, вытекающее из части 2 статьи 61 Конституции Кыргызской Республики, в виде запрета на избрание одного и того же лица Президентом дважды, правовой иммунитет экс-президента является важнейшим правостимулирующим средством, побуждающим положительную мотивацию к соответствующему поведению, способному обеспечить эффективное и независимое от внешних факторов выполнение возложенных на него функций во время исполнения обязанностей Президента, и имеет ретроспективное значение.».

Однако, в результате придания законодателем обратной силы закону, впервые установившей процедуру утраты правового иммунитета экс-президента, логично предполагать, что в будущем не будет правового иммунитета и у действующего президента, после сложения его полномочий. Законодатель может вовсе отменить правовой иммунитет экс-президента с приданием этому закону обратной силы, после чего подвергнуть уголовному преследованию. В этой связи применение обратной силы закона, лишающего правового иммунитета экс-президента, создает реальную угрозу легитимной смене власти путем выборов.

Взгляды, мнения и комментарии видных учёных-правоведов о правовой природе обратной силы закона, правовые позиции органов конституционного контроля участников-государств ЕАЭС по этому вопросу, также подтверждают неправомерность законодателя в придании обратной силы закона в таких случаях.

7 июня 2019 года, мы, граждане Кыргызской Республики, обратились в Конституционную палату с ходатайством о признании статьи 2 Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики» неконституционным и противоречащим Конституции Кыргызской Республики. Рассмотрение ходатайства в заседании Конституционной палаты назначено на 23 октября 2019 года. Надеемся, что Конституционная палата обеспечит верховенство Конституции и будет содействовать построению правового государства.

Стилистика и грамматика авторов сохранена.
Мнение авторов может не совпадать с позицией редакции.
Как разместить свой материал во «Мнениях»? Очень просто
Добавить

Другие статьи автора

15-02-2019
Конституционная палата может признать закон о поправках в закон «О гарантиях деятельности президента» неконституционным
1641

24-11-2016
Почему в 33 странах Европы применяется институт лишения гражданства
3248

Еще статьи

Комментарии
Комментарии будут опубликованы после проверки модератором
Для добавления комментария необходимо быть нашим подписчиком

×