Добавить свою статью
21 Января 2020
Реформы госуправления должны начаться с совмещения должности министра и депутата Жогорку Кенеша

Эркин Сакиев, эксперт

Цель: повышение эффективности государственного управления через усиление совместной деятельности ЖК и Правительства, жесткое разграничение функций по разработке и реализации политики и децентрализацию с усилением ответственности и самостоятельности министерств, ведомств и региональных структур;

Реформа №1

Законодательное обязательное совмещение должности члена правительства со статусом депутат ЖК, т.е. членом правительства может утверждаться только член парламента, который не прекращает свою деятельность депутата и принимает (когда это необходимо и когда это возможно) участие в деятельности палаты. Основано на опыте деятельности Парламента и Правительства Великобритании и направлено на решение нижеследующих управленческих и политических задач:

• Усиление совместной управленческой деятельности правительства и парламента как двух органов, от которых прямо зависит ежедневная жизнь страны и граждан. Существующее как у нас разделение ежедневного функционирования Парламента и Правительства и это очевидно доказано, приводит не просто к асинхронности в их деятельности, но и к противостоянию, которое решается через вмешательство Президента. Т.е. сам процесс совместной деятельности парламента и правительства больше носит не управленческий характер, а политический. Между тем, политическая борьба в обычной ситуации должна заканчиваться во время парламентских выборов и формирования состава кабинета министров. После все действия должны быть направлены только на реализацию политики той партии, чьи члены вошли в состав кабинета. Именно это, по моему мнению, является первой фундаментальной управленческой причиной низкой, если не сказать нулевой, реальной результативности деятельности парламента и правительства, и соответственно частой смены кабинета министров КР.

Сочетание низкой совместной результативности + перманентного политического противостояния парламента и правительства + политическая борьба внутри самого парламента, делает даже теоретически невозможным стабильную позитивную работу. В нашей существующей системе стабильность может достигаться только через управленческое подчинение одного из акторов – парламента, что порождает только негативные последствия. Униженный, подчиненный под требования в т.ч. Президента, в целях «общественно-политической стабильности», парламент компенсирует эту подчиненность негативным и личностным отношением к правительству в целом, что некорректно и неэффективно во всех отношениях. Между тем, к примеру, если министр финансов и министр экономического развития являются членами бюджетного комитета парламента, то любые необходимые решения в обе стороны: парламент – правительство или правительство - парламент, будут приниматься намного эффективнее и результативнее;

• Достижения фундаментального принципа демократического управления, который заключается в том, что политик может быть наделен реальной властью только через победу на выборах, что означает поддержку предлагаемой им политики избирателями. Все члены Правительства, включая ПМ, вице ПМ и министров - это политические должности, обладающие огромной исполнительной властью. А это значит, что эти должности могут занимать только лица, доверие к которым доказано выборами, а это значит, что эти должности могут занимать только члены парламента. К заместителям министров, естественно, такие обязательные требования не предъявляются. Единственный министр в кабинете министров, кто не должен быть политиком, в том числе формально (беспартийным), это руководитель аппарата Правительства. Об этой должности ниже отдельный пункт;

• Предупреждение ситуации прихода никчемного, пустого состава правительства с формальной, электорально не поддержанной программой. В ситуации, когда членом кабинета министров может быть только член парламента, логично подразумевается, что программа уже была предложена, обсуждена и принята гражданами страны в процессе парламентских выборов. Это в свою очередь означает, что правительство решает действительно актуальные проблемы граждан, а не реализует надуманные абстрактные программы как сейчас. Мое личное твердое мнение, что в КР в существующей общественно-экономической ситуации вообще не должно быть так называемых технических правительств и ПМ. Должен быть только тот состав и тот руководитель, кто ставит задачу реального решения обработанных в процессе выборов стратегических проблем граждан страны: границы, партнерство в ЕАЭС, рабочие места, экология и т.д.;

• Значительное усиление самого ПМ и всего состава кабинета министров, т.к. каждый из них в то же самое время действующий депутат парламента. Это решает проблему несоответствия политической устойчивости и властных полномочий того же ПМ. В существующей у нас системе нет управленческого смысла в сильных полномочиях ПМ, т.к. он политически очень уязвим, что логично порождает ситуацию, когда ПМ вынужден ежедневно для продления своей «правительственной жизни» осуществлять торги: нужные властным политикам решения взамен их лояльности. Никакие личности на должности ПМ без совмещения статуса депутата (лидера фракции) не смогут работать самостоятельно и властные полномочия ПМ здесь никак не решают проблему управленческой самостоятельности главы кабинета министров, если у него нет политической самостоятельности и устойчивости. Внимание: ПМ просто как лидер партии, но не действующий депутат или действующий лидер фракции, указанную выше проблему не решает, т.к. не снимает проблему политического «кидания» в условиях фактической оплаты депутатского места самими депутатами;

• Абсолютное предотвращение возможности «назначения» Президентом или другим высшим лицом «карманного», официально называемого «техническим» ПМ;

• Снижение напряженности проблемы низкой заработной платы членов кабинета министров, т.к. позволяет им получать две з\платы – как депутата и как члена правительства. Это не очевидная проблема, но эта проблема в любом случае должна решаться, т.к. существующая ситуация складывается в пользу стимулирования коррупции;

• Конкретизирует с точки зрения предлагаемых политик и программ парламентские выборы, т.к. каждая партия и соответственно депутат, проходящий в парламент, это потенциальное правительство;

Реформа № 2

Законодательное придание и усиление самостоятельной роли главы аппарата правительства как главного «механика» государственной машины. Также основано на опыте Великобритании и направлено на решение нижеследующих управленческих задач:

- препятствование сильной и прямой подверженности качества работы государственного управления (госмашины) политическому самодурству и некомпетентности при смене состава правительства через назначения на должности, необоснованных структурных изменений и т.д.;

- обеспечение преемственности в работе министерств и ведомств;

В существующей управленческой системе при смене кабинета министров мы получаем волюнтаристскую волну кадровых переназначений не только ключевых должностей, но и самых мелких. Логично, что это прямо негативно сказывается не только на качестве государственного и муниципального управления, но и на коррупционности этих органов. Для предотвращения подобных явлений, в частности в Великобритании, государственный аппарат максимально отделен специальными механизмами от процесса смены кабинета министров через в том числе статус и функциональность главного государственного служащего страны, который в нашей системе эквивалентен руководителю аппарата правительства. Т.е., руководитель аппарата правительства должен законодательно иметь статус главного государственного служащего страны, лица, ответственного за функционирование госмашины, и должен утверждаться парламентом или президентом в особом порядке на длительный срок – два-три парламентских срока или один президентский. Соответственно, статс-секретари министерств должны назначаться руководителем аппарата, а все назначения в министерствах, за исключением заместителей и секретариата (офиса) министра, соответственно должны быть в компетенции только статс-секретаря этого министерства.

Госкадровая служба, соответственно, также должна прямо подчиняться только руководителю аппарата правительства. Нам необходимо внедрить достаточно простой, но вместе с тем фундаментальный принцип государственного управления, который заключается в том, что рутинное функционирование всего государственного аппарата не должно зависеть от политических выборов, процессов и политиков. Политики – ПМ, вице ПМ и министры, приходят в исполнительное государственное управление для реализации поддержанной на выборах политики, но всю работу, которая в основном имеет рутинный характер, в государственном аппарате должны делать профессиональные государственные служащие, чьи компетенции и права необходимо защищать. Это очень тонкая вещь в государственном управлении, но крайне важная. К слову, если я не ошибаюсь, в Великобритании за последние 30 лет, главный государственный служащий страны - руководитель государственного аппарата, сменялся всего дважды.

Реформа №3

Четкое разделение по всей вертикали и горизонтали государственного управления функций по выработке политики и ее реализации. Для чего это необходимо?

Существующая в настоящее время система, которая позволяет одновременное совмещение двух функций, приводит к:

• Громоздкости и организационной дисфункции министерств и ведомств;

• Немотивированности в лучшей политике, т.к. новую более эффективную политику придется реализовывать самому. Понятно, что создавать, придумывать себе сложную работу и проблему никто не будет;

• Злоупотреблениям, так политика всегда включает в себя в том числе вопросы контроля, надзора и распределения;

• Плохое исполнение политики на местах, т.к. «самого себя» за плохую работу наказывать не рационально;

Для решения предлагается, опять же на основе скорректированного опыта Великобритании, сделать нижеследующую управленческую дифференциацию:

за всеми министерствами и ведомствами республиканского (центрального) уровня закрепить исключительно:

• формирование политики в своей сфере;

• контроль и надзор за своей сферой;

• центр (поддержка) компетентности в своей сфере;

Реализация политики, т.е. реализация государственных решений, программ и т.д., закрепить исключительно за вторым управленческим уровнем, т.е., за региональными структурами. Непосредственно это Бишкек, Ош и семь областей. В связи с этим, необходимо делегировать им управление всеми структурами за исключением:

• оборона и правопорядок, что логично;

• налоговая и таможенная служба, т.к. их деятельность критична для государства в целом;

С функциональной точки зрения эти региональные структуры управления необходимо «прокачать» через делегирование до уровня региональных «правительств» с приданием им всех необходимых прав для полной реализации политики и самостоятельного формирования источников в бюджеты развития этих регионов. Прежде всего, это прямо касается двух критичных вопросов:

• права заключения инвестиционных соглашений, которые охватывают вопросы разработки недр, находящихся на территории региона, создания и реализации инвестиционных лотов, проектов ГЧП, возможных льгот и налоговых преференций в рамках законодательства и т.д.;

• передачи управления не стратегических государственных и имеющих государственную долю собственности предприятий, находящихся на территории этого региона;

По первому вопросу необходимо сделать некоторое пояснение. Например, делегировать региональным структурам по согласованию с правительством право заключения инвестиционных соглашений на разработку недр остро необходимо, т.к. функционирующая сейчас система создает прямые условия для злоупотреблений и скандалов. Причина очевидна, т.к. существующая система лицензирования прямо нарушает логический управленческий принцип о том, что лицо, в отношении которого производятся какие-то действия другим лицом, должно иметь право воздействия на это решение. Согласитесь, это деструктивно, когда право на разработку недр где-нибудь в Баткенской области, отдается без согласования в Бишкеке, и местное население, жизнь которого это прямо затрагивает, узнает об этом только тогда, когда «инвестор» начинает буровзрывные работы. Но возможны ли злоупотребления и скандалы уже региональными властями после делегирования им этого права? Для предотвращения подобного и необходимо жесткое разделение функций по разработке политики и ее реализации. В этом случае, республиканское министерство (ведомство) должно предотвращать коррупционное или некомпетентное решение через НПА (политика) и контролировать процессы заключения соглашения (контроль и компетенция). Кроме того, должен быть финальный стоп кран при возможном некорректном решении региональных властей в виде необходимого формального согласования самого соглашения. Это первый момент.

Второй управленческий элемент, предотвращающий возможные злоупотребления региональных властей в любых вопросах, касающихся делегированных им прав и решений, заключается в обязательном внедрении в их деятельности элементов корпоративного управления. Например, само областное представительство в лице представителя и его замов, это условно – правление, а главы районных администраций условно, это – совет директоров. Соответственно, любое стратегическое решение этого условного «регионального правительства» должно быть утверждено на заседании глав районных администраций. Упрощенно это должно работать так: например, в Нарыне на заседании областного представительства и глав районов принимается решение об условиях дачи права на разработку участков месторождения Кара-Кече, в котором отражаются в том числе выплаты в бюджет развития области. Понятно, что это решение должно основываться на существующих НПА и программах и базисно решение должно предварительно готовиться республиканским министерством, которое в процессе подготовки и в дальнейшем процессе реализует функцию компетенции и контроля. Необходимо отметить, что в Бишкеке и Оше функции совета директоров уже осуществляют городские кенеши, соответственно, управленчески в этом вопросе, ничего принципиального менять не надо.

Теперь необходимые пояснения по второму вопросу – передачи в управление региональным «правительствам» не стратегических государственных и имеющих государственную долю собственности предприятий, находящихся на территории региона. Во-первых, необходимо пересмотреть само понятие стратегического предприятия, в перечень которых должны входить только предприятия, имеющие функцию и значение системы. Например, это субъекты энергоотрасли (ЭС, распредкомпании и т.д.), КЖД, Кыргызтелеком и т.д., и такие предприятия, как исключение, должны оставаться в управлении ФГИ и центральных министерств. А такие предприятия как, например, «Дастан» или БМЗ, по сути не являющиеся стратегическими, необходимо передать например в управлении бишкекского «правительства», т.к. именно для Бишкека эти предприятия при своем функционировании или простое, создают или решают проблемы, связанные с рабочими местами, налогами, экологией, логистикой и т.д.

Подход, когда ФГИ пытается управлять каким-то предприятием где-нибудь в Оше, логично доказал свою коррупционность и не эффективность. В системе жесткого разведения функций по формированию и реализации политики, ФГИ должно заниматься, за указанным выше исключением по стратегическим предприятиям, исключительно политикой, контролем и компетенцией в области управления государственными предприятиями. Соответственно, реализацию этой политики, т.е. непосредственное управление, необходимо отдать региональным «правительствам», которым на месте лучше знать, как использовать их для решения местных, региональных задач. Здесь необходимо отдельно отметить, что элементарное незнание простейших принципов управления приводит к казусам, например, в виде создания Нацэнергохолдинга или национальной управляющей компании, что есть, по сути, ясно неосмысленная попытка создания центров компетенции в этих сферах с приданием им управленческих функций. Это так не работает, что, впрочем, и демонстрируется каждый день. Если говорить образно, то к лошади, запряженной позади телеги, добавили еще одну. При таком решении гарантированный результат может быть только один – еще более громкое ржание и двойной расход на фураж и при этом, вполне логично, эффективность в движении вперед должна только упасть.

Далее при вышеуказанном жестком управленческом разделении с точки зрения функциональности и структурности мы получим следующие результаты:

• Размер и численность центральных министерств и ведомств должна значительно сократиться при одновременном перемещении этих потенциалов в регионы, т.к. реализация будет теперь в их компетенции. Это должно позволить создать значительно более компактное правительство с сокращением количества центральных министерств и ведомств, что в свою очередь позволит сделать совмещение должности вице ПМ с ключевой министерской должностью по 3 блокам: экономический, социальный и правоохранительный. Это должно решить острую проблему координации работы и позиций смежных министерств, а также, наконец, позволит стать вице ПМ самостоятельными, не формально ответственными за свой блок политическими менеджерами. В такой системе ПМ перестает быть решателем за всех и всего, как сейчас, а становится «дирижером» и идейным лидером работы правительства в целом и может концентрироваться на стратегически важных вопросах. В свою очередь, далее при делегировании и функциональном смещении большей части работы правительства к вице ПМ и министерства, наконец можно будет изменить контент и качество работы АПКР, который по штатной численности не уступает численности аппарата правительства, например, соседнего Казахстана, экономика и население которого в разы больше, но при этом наш АПКР утонул в бумагах и проблемах, которые должны решаться в министерствах или на местах в регионах;

• Полное смещение функциональности по реализации политики в региональные «правительства» с делегированием им прав и возможностей, перераспределение управленческих кадров с центральных органов, при одновременной поддержке министерскими центрами компетентности, создает потенциал решения региональных проблем самими региональными структурами, создает логическую ответственность руководителей этих «правительств» перед жителями этих регионов и порождает позитивную экономическую конкуренцию регионов взамен иждивенческой конкуренции. Попытка решения социально-экономических проблем какого-то отдаленного района из Бишкека – это управленческая утопия, т.к. устойчивое развитие регионов, и это доказано, возможно только самими регионами, т.к. развитие – это всегда прежде всего вопрос институциональной базы.

Реформа № 4

Внедрение параллельной вертикальной двух уровневой бюджетной системы – бюджетов развития: Полная передача функций по реализации политики в региональные «правительства», делегирование им полномочий может реализоваться в самостоятельное устойчивое развитие регионов только в том случае, если эти «правительства» смогут монетизировать эти возможности в фонды, посредством которых они смогут решать региональные социально-экономические проблемы. Эти фонды должны быть реализованы в виде регионального бюджета развития, управление которым, как и пополнение, должно самостоятельно осуществляться региональным «правительством» на принципах корпоративного управления или в соответствии с решениями городских кенешей. Т.е. функционирование бюджетов развития, которые должны соответственно быть в двух уровнях – правительственном и региональном, должно быть параллельно существующей бюджетной системе, которая остается неизменной.

Существующая система, это условно система бюджетов «жизнедеятельности». Таким образом, мы получим две параллельные вертикальные системы бюджетов: «жизнедеятельности» - существующая система + «бюджеты развития», устойчивая модель функционирования которых должна быть разработана и законодательно утверждена. Да, по факту так называемые фонды развития в разных формах существуют и сейчас, но функционально это придатки, источники которых неустойчивы, случайны, могут формироваться правоохранительными органами (?), субъекты управления ими неустойчивы и, самое главное, назначение средств в этих фондах разное, в том числе финансирование коммерческих проектов пусть даже и в регионах, что, конечно же, с точки зрения функционирования нормальной рыночной экономики - нонсенс, т.к. финансирование коммерческих проектов отдельных субъектов предпринимательства, это всегда компетенция банковской сферы.

В предлагаемой системе, назначение бюджета развития, что на правительственном уровне, что на региональном – это всегда финансирование социально-экономического развития региона или национального проекта, но никак не финансирование коммерческих проектов в регионах, что далеко не одно и то же.

Стилистика и грамматика авторов сохранена.
Мнение авторов может не совпадать с позицией редакции.
Как разместить свой материал во «Мнениях»? Очень просто
Добавить

Другие статьи автора

14-11-2019
Почему мы останемся бедной нацией!
625

17-05-2018
Имитация и маниакальная глупость
966

Еще статьи

Комментарии
Комментарии будут опубликованы после проверки модератором
Для добавления комментария необходимо быть нашим подписчиком

×