2020 год – это год, когда истекает 10-летний мораторий на изменения и дополнения в Конституцию Кыргызской Республики, определенный историческим всенародным референдумом от 2010 года.
Хотя 11 декабря 2016 года и были все-таки внесены изменения и дополнения в Конституцию, вопреки решениям от 2010 года, будем считать, что Конституция Кыргызстана выдержала 10-летний срок испытания на стабильность.
Есть разные мнения и оценки, но в чем единодушны практически все исследователи и эксперты, это то, что форма государственного правления, определенная как парламентско-президентская требует тщательного анализа.
Не зря уже появился законопроект о всенародном референдуме по выбору формы государственного правления, и этот законопроект зарегистрирован в Жогорку Кенеше, сейчас проходит стадию всенародного обсуждения.
Форма государственного правления – это важнейший элемент государства как общественного института. Форма государственного правления определяет систему организации высших органов государственной власти, порядок их образования, сроки деятельности и их компетенции. Важно и то, что именно форма правления определяет взаимодействие высших органов власти между собой, с населением, а также степень участия населения в их формировании.
Можно спорить о том, какая форма государственного правления действует в современном Кыргызстане. Очевидно одно, что форма правления в Кыргызской Республике является смешанной, с большим уклоном в сторону парламентско-президентской формы правления. Не вдаваясь в теоретические нюансы и детали это можно признать и взять в качестве объекта анализа данной статьи.
Итак, 10-летний опыт развития парламентско-президентской формы государственного правления, на наш взгляд, выявил следующие системные проблемы:
1. Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, избранный по партийным спискам, так и не стал весомым, самостоятельным и независимым органом государственной власти. Жогорку Кенеш продолжает находиться под сильным влиянием Института Президента, персональный состав депутатов, фракционная деятельность, стиль и методы его работы, скорость и глубина реагирования на вызовы общества вызывают большую долю критики со стороны населения.
2. Пропорциональная система выборов Жогорку Кенеша по партийным спискам все больше теряет доверие населения, ибо не позволяет методом народного волеизъявления формировать персональный состав депутатов от каждой избранной партии. По существу, народ избирает партии, а персональный состав депутатов от каждой избранной партии является прерогативой узкого круга партийной олигархии во главе с лидером партии. Это является благодатной почвой для политической коррупции, снижает истинно демократические принципы развития политических партий в стране. В итоге отхода от партийной демократии легитимность и имидж партийного Жогорку Кенеша продолжает падать. Это, в свою очередь, негативно отражается и на оценке парламентаризма в целом.
3. 10-летний опыт парламентской демократии в Кыргызстане показал, что реальная и истинная общественная сила Парламента не заключается в формировании Правительства и контроле за его деятельностью. Наоборот, в условиях слабого института политических партий, когда партии это своеобразная форма «акционерного общества» создаваемого только для участия в выборах Жогорку Кенеша, прерогатива фракций Жогорку Кенеша формировать структуру, персональный состав и Программу Правительства, избрание Премьер-Министра превращается в политическую фикцию с элементами партийно-политического шоу.
4. При такой «оригинальной» форме государственного правления принципиально невозможно создание, не говоря уже о функционировании, сильного, эффективного, наточенного на результат, объединенного единым командным духом Правительства.
Это связано с несколькими факторами объективного и субъективного характера:
a) сами партии не объединены вокруг определенной партийной идеологии и представляют собой Клуб Богатых Олигархов;
b) основным фактором и движущей силой создания Коалиционного большинства в Парламенте являются не программные партийные интересы, а банальный торг за портфели в Правительстве, ресурсы влияния, «жирные куски» в структуре исполнительной власти;
c) персональный состав Правительства, как правило, создается по правилу «отсутствия правил»! Ибо, ни Президент, ни будущий Премьер, ни фракции в Жогорку Кенеше не могут иметь контрольного пакета голосов в подборе министерских портфелей. Более того, фракции не заинтересованы в делегировании сильных персон в Правительство от партии, так как основными критериями для делегирования является вклад персоны в партийный предвыборный бюджет, близость к узкой партийной олигархии, региональное представительство, договоренноспособность выдвигаемой кандидатуры и т.д.;
d) будущий Премьер также не сильно заинтересован в подборе сильных персоналий – членов Правительства, ибо его избрание Премьером напрямую зависит от того «возьмет» ли он предложенную кандидатуру от фракции или нет…
e) в процессе формирования Правительства принимают решающее участие, как минимум, 3 субъекта влияния: Президент, будущий Премьер, Жогорку Кенеш в лице фракций… Естественно, что изначально это будет разношерстная группа людей, не объединенная командным духом и единым пониманием алгоритма действий Правительства.
5. Конституционная норма о том, что партия при любом итоге голосования не может получить более 65 мандатов депутатов ставит практически «крест» на однопартийном Парламенте как в Украине, например. Это означает, что Правительство всегда обречено быть коалиционным, а значит слабым, инертным, неэффективным.
6. Отсутствие реального и действенного резерва кадров Правительства, системы подбора, повышения квалификации и карьерного роста политических должностей органов исполнительной власти, приводит к непрозрачной системе их назначения. Учитывая тот факт, что глава Правительства сегодня уполномочен назначать и освобождать более 400 должностей в структурах Правительства (заместители министров, руководители Агентств, Департаментов, их заместители, акимы и зам. акимы районов, полномочные представители в областях и из замы, директора ГП…), отсутствие системы и Института резерва кадров Правительства также влияет на эффективность и качество работы органов исполнительной власти.
7. Всенародно избранный Президент практически не может де – юре влиять на деятельность органов исполнительной власти. Его законодательные полномочия также сведены к минимуму в связи с тем, что Президент лишен даже права законодательной инициативы. В то же время Президент, кто бы им ни был, остается единственной персоной из числа высших должностных лиц государства, которого избирает напрямую, в результате тайного голосования весь народ Кыргызстана. Конституционные ограничения полномочий всенародно избранного Президента в сфере социально-экономических отношений и других сфер жизнедеятельности, противоречат теории демократической власти, основным канонам теории государственного управления.
8. В существующей системе государственного правления Правительство Кыргызской Республики де – юре и де – факто формируется 2 субъектами политики: Жогорку Кенешем и Президентом (прямое назначение 2-х министров, передача права формирования коалиции одной из фракций, принятие отставки Правительства и отдельного его члена и т.д.).
Но, парадокс заключается в том, что за недостатки и провалы в работе Правительства ни Жогорку Кенеш, ни Президент не несут никакой юридической ответственности. Таким образом, отсутствие должной ответственности исполнительной власти за неэффективную внутреннюю и внешнюю политику уже имманентно и априори заложена в систему формы государственного правления.
В итоге, Жогорку Кенеш вынужденно одобряет итоги работы Правительства за определенный период, тем самым давая самооценку и Жогорку Кенешу, чье коалиционное большинство и избрало действующее Правительство.
В то же время, если вспомнить, что Антикоррупционная служба (АКС) с широчайшими оперативно-следственными полномочиями находится в структуре ГКНБ, которая напрямую и безоговорочно подчиняется Президенту, то картина формальной и неформальной власти, степень парламентского контроля над органами безопасности, и наоборот, АКС над депутатами Жогорку Кенеша, писанные и реальные полномочия Премьер-Министра и т.д. становятся еще более мутными, сложными для понимания и прозрачности для контроля.
9. Реальная возможность жесткого противостояния основных субъектов «государственного двоевластия» Президента и Премьер-Министра очень высока. Если учесть, что Министерство обороны и Генеральный Штаб напрямую подчиняются Президенту, а МВД, ГСБЭП, таможня, ГСИН подчиняются Премьер-Министру, то это противостояние при определенных обстоятельствах может вполне вылиться в вооруженный конфликт, где у каждого из противоборствующих сторон будут «свои» вооруженные формирования.
Доказательством наличия такого гипотетического противостояния может служить кейс 2-х годичной давности, когда Президент освободил своим Указом одного из заместителей председателя ГКНБ, а тогдашний Премьер-Министр своим решением тут же назначил этого чиновника на должность председателя Госслужбы по борьбе с экономическими преступлениями!
При этом, в этих кадровых освобождениях и назначениях не был нарушен ни один действующий Закон. И Президент, и Премьер действовали в рамках своих конституционных полномочий.
10. Существующая форма государственного правления приходит в противоречие с правовым менталитетом, традициями и ожиданиями рядовых граждан Кыргызстана.
По сложившейся многолетней общественной практике, Президент – это номер 1 государственный чиновник в Кыргызстане, который отвечает за все, координирует и контролирует всех, должен иметь право наказывать и поощрять чиновников и представителей всех ветвей власти. Данное понимание населением роли и места Президента и иерархии власти, усугубляется еще и тем, что Президента напрямую избирает народ! В ходе предвыборной борьбы Президент вынужден анонсировать свою Программу действий, которая ближе всего, по понятным причинам, к ответственности и правам исполнительной власти.
И после избрания нового Президента объяснять народу, что те или иные вопросы не входят в компетенцию Президента, иногда он даже не имеет юридического права вмешиваться в данный вопрос практически невозможно! Ведь Президента избрал весь народ, и не должно быть ни одной структуры исполнительной власти, куда бы Президент не мог вмешиваться, считает среднестатистический обыватель.
И это вполне понятно в условиях кыргызского правового менталитета и мировоззрения.
11. Коалиционное Правительство (а иным Правительство КР не может быть в принципе, исходя из реалий Кыргызстана) по определению не может принимать абсолютно необходимых, но непопулярных решений. Это связано в первую очередь с тем, что у такого Правительства нет морального, «электорального» права на такие реформы! Потому что Правительство ничье, оно не ассоциируется ни с победившими парламентскими партиями, ни с всенародно избранным Президентом, ни с электоратом (народом). Иначе говоря, за любым таким коалиционным Правительством НЕТ избирателя! Нет электората! Нет мандата народа! Ибо, всенародно избранный Президент, за которым реальный мандат народа, не формирует Правительство и не назначает Премьер-Министра. Программа Правительства не является предвыборными обещаниями ни одной из фракций Жогорку Кенеша, это своеобразный винегрет обещаний различный партий. Более того, за 10 лет действия настоящей формы государственного правления, ни один лидер победившей на парламентских выборах политической партии, не избирался Премьер-Министром и не формировал свой кабинет Министров самостоятельно. А это является одним из краеугольных камней парламентаризма и эффективной системы государственного управления.
Следствием этого является тот факт, что таким образом сформированное Правительство все больше подвержено влиянию социальных сетей, отдельных гражданских активистов, старается уходить от ответственности и избегать решительных и нестандартных решений.
12. Существующая форма правления ведет к излишней бюрократизации, усложнению и многоступенчатости в принятии административно-исполнительных решений Правительства. На практике очень трудно провести четкую границу между полномочиями и ответственностью Правительства и Президента, их Аппаратов. Ситуация усугубляется повышенными ожиданиями населения от института Президента, а также тем, что в стране действует полноправный Президент, избранный народом напрямую. И пытаться объяснить населению, что этот вопрос не входит в круг полномочий и ответственности Президента интерпретируется в большинстве случаев как нежелание Аппарата Президента решать этот вопрос и уйти от ответственности.
Поэтому, обращения населения к Президенту переадресуются в компетентные органы, которые и де – юре и де – факто обязаны решать эти вопросы в законодательном пространстве.
Таковы наши предварительные и неокончательные выводы из анализа 10-летнего опыта деятельности парламентско-президентской формы государственного правления в Кыргызской Республике.
Как говорил один из классиков: «Кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на это общие вопросы. А натыкаться слепо на них в каждом частном случае значит обрекать свою политику на худшие шатания и беспринципность» (В.И. Ленин).
Мы попытались поставить только «диагноз» причинам не очень эффективного функционирования парламентско-президентской формы правления в Кыргызстане. Мы старались акцентировать внимание не на персоналиях, субъективных причинах, а на системных, во многом объективных причинах и последствиях. Мы понимаем, что концепция «доброго Царя, который придет и все наладит» имеет право на существование, но не в Кыргызстане.
Более того, мы не ставим целью выявить причины данной «болезни» методом ретроспективного анализа, а также предложить стратегию и тактику «лечения». Этому необходимо посвятить отдельную статью…
Акматалиев А.А.
профессор, ректор АГУПКР
