Все эти процессы объединены ключевым общим смыслом «стабилизация и оптимизация власти», и если президентская кампания завершена, то другие политические компоненты только начинают разворачиваться, хотя вроде бы вопрос с Правительством также разрешен. Но все понимают, что властная конституционная конструкция, которая заложена в проекте основного документа, затронет практически все субъекты власти, тем самым уже сейчас ясно, что, по крайней мере, Правительство и Парламент ждут перемены.
Одной из наиболее обсуждаемых тем начала февраля стала новая структура Правительства, которая была представлена Парламенту и обществу как результат работы по оптимизации государственных органов. Представляется, что следующим этапом бурного обсуждения станет проект новой редакции Конституции и его принятие. В связи с чем, попытаемся остановиться на некоторых аспектах текущего этапа оптимизации государственного управления – новом Правительстве.
Совершенствование структуры органов государственной власти, особенно Правительства, стало уже постоянным процессом в течение всего суверенного 30-летнего развития Кыргызстана. Анализ показывает, что наименьшее количество госорганов в стране было на заре независимости в 1991 году - 5 министерств и 8 госкомитетов, в общем - 13, в конце 1993 года их стало уже 33, к началу 1996 года – 40. Визуально можно сравнить количество госорганов исполнительной власти по нижеприведенной таблице.
|
Количество государственных органов в исполнительной власти Кыргызской Республики в 1991 – 2021 годах (министерства, госкомитеты, адмведомства и иные госорганы при Правительстве КР) |
||||||||||||||||
|
Годы |
1991 |
1993 |
1996 |
1997 |
1998 |
2000 |
2005 |
2007 |
2009 |
2010 2011 |
2011-2012 |
2012-2014 |
2014-2015 |
2015- 2016 |
2016 – 2019 |
Февраль 2021 |
|
Министерства/госкомитеты |
13 |
24 |
21 |
16 |
15 |
14 |
15 |
19 |
14 |
19 |
16 |
16 |
14 |
16 |
16 |
13 |
|
Госорганы при Правительстве |
|
9 |
19 |
13 |
13 |
11 |
15 |
12 |
15 |
25 |
23 |
26 |
27 |
25 |
28 |
27 |
|
Всего госорганов |
13 |
33 |
40 |
29 |
28 |
25 |
30 |
31 |
29 |
44 |
39 |
42 |
41 |
41 |
44 |
40 |
|
Прим.: Правительство КР приняло постановление «Об организационных мерах в связи с утверждением новой структуры Правительства Кыргызской Республики и реформой органов исполнительной власти Кыргызской Республики» от 12 февраля 2021 года N 38. Согласно решению 26 госорганов при Правительстве изменили свой статус и переданы в ведение министерств, прежний Госкомитет информационных технологий и связи КР преобразован в Государственную службу цифрового развития при Правительстве КР |
||||||||||||||||
Таблица учитывает только Правительство и госорганы в его ведении, к тому же система государственной исполнительной власти включает еще 7 полномочных представительств в областях и 40 районных государственных администраций.
Для полноты и ясности государственной организационной картины следует отметить и то, что помимо исполнительной власти, есть Президент КР (Аппарат Президента) и подведомственные ему государственные органы, Жогорку Кенеш КР (Аппарат Жогорку Кенеша) и подведомственное ему Управление делами Жогорку Кенеша КР; Верховный суд (Аппарат Верховного Суда), Конституционная палата при Верховном суде, местные суды, Судебный департамент. Кроме того, в системе госуправления есть еще центральные государственные органы: Прокуратура КР и ее местные подразделения, Национальный банк КР; Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов КР (ЦИК); Счетная палата КР, Омбудсмен. А также особый институт власти - местное самоуправление - 33 городские мэрии и кенеши, 453 айыл окмоту.
Бесспорно, вопросы оптимизации государственных органов, то бишь совершенствования их деятельности - это процесс, который зависит от целей и приоритетов развития страны, поэтому такая работа должна проводиться на системном и должном уровне. Отсюда и дилемма - оптимизация государственного управления должна затрагивать всю систему власти и управления или только его исполнительную часть? С точки зрения науки оптимизация – это поиск наилучшего решения для достижения целей развития, т.е. основным является постановка цели и выстраивание оптимального пути для ее достижения.
Ведь, как известно, в начале любого начинания (процесса), будь то выделение бюджета, строительство объекта или выбор структуры и т.д., устанавливаются цели и приоритеты, вызывающие эффект домино. В силу чего в публичном пространстве витает вопрос: - В чем цель новой оптимальной структуры Правительства?
В отсутствие ясных разъяснений от инициаторов данной реформы, в общественном сознании присутствуют различные мнения, основным из них является тезис о сокращении государственных расходов в результате оптимизации структуры Правительства. Между тем, как представляется, на самом деле текущий процесс оптимизации Правительства более всего связан с необходимостью соблюдения, после окончания президентской кампании, действующих норм Конституции по формированию Правительства и политической реакции на общественный запрос по сокращению государственных органов и расходов.
Правильна ли постановка цели о сокращении расходов от структурной оптимизации управления? Оптимизация - это механизм достижения наиболее лучшим способом конкретной цели, и здесь расходы могут быть совершенно разные как в сторону уменьшения, так и увеличения. Причем сокращение государственных расходов всегда остро стоит на политической повестке дня и есть очевидные сферы, которые требуют политической воли. Речь о бюджетной классификации расходов, требующей серьезного анализа на предмет оптимизации, и в этом вопросе не может быть мелочей.
Можно с некоторой долей уверенности сказать, что данный этап оптимизации, связанный с рассмотрением и утверждением новой структуры Правительства, успешно завершен. Структура Правительства сокращена с 16 (12 министерств и 4 госкомитета) до 13 (12 министерств и 1 госкомитет), упразднены должности ряда вице-премьеров. Вследствие чего состав членов Правительства с 22 сокращен до 16, что можно признать позитивом, если рассматривать вопрос последующего согласования и принятия решений. Однако не все так просто, предстоит большая работа наладить сам процесс эффективного взаимодействия новой структуры, а ведь еще на повестке окончательная судьба административных и иных ведомств при Правительстве, коих было порядка 27 государственных органа. При этом, стоит отметить, что Правительство КР приняло постановление «Об организационных мерах в связи с утверждением новой структуры Правительства Кыргызской Республики и реформой органов исполнительной власти Кыргызской Республики» от 12 февраля 2021 года N 38. Согласно решению 26 госорганов при Правительстве изменили свой статус и переданы в ведение министерств, прежний Госкомитет информационных технологий и связи КР преобразован в Государственную службу цифрового развития при Правительстве КР, таким образом, можно сделать предварительные выводы по данному этапу оптимизации:
Во-первых, представляется, что инициаторы реформы основным подходом к оптимизации взяли принцип «зонтично-матричного» построения структуры Правительства, практически все госорганы (за исключением некоторых), бывшие в ведении Правительства, сохранены и преобразованы с передачей в ведение министерств и госкомитета. То есть, по сути, изменен принцип подчиненности от коллегиального Правительства к конкретному министерству;
Во-вторых, сделана попытка классифицировать и построить некую организационную логику по типу «кластерно-отраслевой» методологии, т.е. организационно-структурное укрупнение по смежным блокам и родственным задачам;
В-третьих, сохранена перегруженность системы, при этом увеличена содержательная нагрузка на министерства (которые и ранее не справлялись в полном объеме со всеми своими задачами), следовательно, оперативность принятия и качество решений, а равно скорость управления не сильно изменится и останется прежнее влияние на процессы развития.
В-четвертых, ключевая проблема «синхронность» работы правительственных ведомств оставляет желать лучшего, если ранее видимость «координации» обеспечивали вице-премьер-министры, то теперь в этой логике должны либо министры за укрупненную сферу брать полноту ответственности либо вышестоящий аппарат управления обеспечивать соответствующую квалификацию в этом процессе.
В результате, текущий этап оптимизации, по-видимому, показывает опытно-экспериментальный характер «самореформирования», а значит, итоги и эффективность оптимизации будут реально видны позже и будем надеяться, что они будут позитивными.
Опыт прежних подобных реорганизаций подсказывает, что на завершение только организационных задач (утверждение оргструктуры, положения ведомства, штатного расписания, функционального перераспределения, утверждения штата персонала и т.д.) в среднем уходит до 3 и более месяцев. Не менее важно и то, в каком морально-психологическом состоянии находятся работники государственных органов, которые могут быть потенциально сокращены и это вероятно уже отражается на их работоспособности. Зачастую после каждой такой реорганизации профессиональный потенциал государственного органа существенно снижается. Кроме того, наладка функциональных деталей государственной машины, начиная от простой замены табличек, бланков и т.д., до более сложных интеллектуальных вещей займет определенное время и потребует соответствующие расходы.
Все это, а также внешние/внутренние факторы, на которые власть не может повлиять, способно отразиться на результативности Правительства, в том числе свою роль может сыграть «синхронность» работы всех звеньев государственной власти, особенно Парламента и Аппарата Президента. Так, по экспертным данным в прежние годы до 70% времени тратилось на участие в совещаниях и выполнение поручений, но не на достижение плановых программных показателей. Вследствие этого свыше 4000 совещаний ежегодно, на которых находились руководители (заместители) госорганов, в итоге более 3000 протокольных поручений.
В силу подобных обстоятельств ожидать ощутимой реализации программных целей исполнительной властью в ближайшей перспективе недальновидно (конечно хотелось бы ошибиться), да и публичные заявления политиков подтверждают краткосрочный срок деятельности Правительства. Поэтому оценивать их работу необходимо будет не по программным целям, а только по двум задачам: - качество выхода из социально-экономического кризиса в текущей пандемической ситуации, а также обеспечение завершения политических процессов этого года.
Уже сейчас существует полемика насчет целесообразности обновленной структуры Правительства, если после возможного принятия Конституции судьба Правительства может быть предрешена. Конечно, резон в подобных сомнениях существует, но с другой стороны у основного субъекта власти и управления появляется время для качественной проработки среднесрочной и долгосрочной перспективы развития страны, в том числе поиска решений по общественным и управленческим ценностям.
Необходимо будет эффективно использовать время на раздумья по дальнейшим ценностным ориентирам и выработке путей по решению ряда ключевых управленческих проблем, имеющих сквозной характер и касающихся всей системы управления, таких как:
- поднятие духа/единения госаппарата, а в целом общества;
- повышение качества элиты и профессионализма госаппарата;
- ускорение скорости управления и реагирования на риски и вызовы;
- устранения целевого/межотраслевого дисбаланса и нацеленность на развитие;
- повышение конкурентоспособности и качества системы управления страны.
И это только небольшой пласт проблем системы государственного управления, которые трудно решить в стране с нестабильной и турбулентной обстановкой, находящейся в режиме постоянного реформирования структуры госаппарата, приводящей к «вымыванию» квалифицированных специалистов, хотя вопрос кадров является архиважным. Можно ставить любые цели и приоритеты, но если как говорил известный персонаж нет «профессиональных кадров», которые «решают все», то и цели остаются лишь благим намерением. Кадровый дефицит не оттого, что человеческих ресурсов не хватает - вопрос в том, что мы «просто не умеем их готовить».
Другой парадокс в том, что организация управления и административных реформ в республике, в целом, не выделена в отдельную задачу, что ведет к бессистемной работе. Устоялась практика занятия вопросами реформы управления не на постоянной профессиональной основе, а по принципу «от случая к случаю», при этом отсутствует история вопроса и всегда работа идет с «нуля», нет преемственности, что ведет к «топтанию на месте».
Преодоление управленческих кризисов является одной из первостепенных задач, стоящих на повестке странового развития. А если смотреть на все это несколько шире в контексте современной реальности и конкуренции между странами за право быть развитым, за освоение рынков, за место под мировым «солнцем», то особенность состоит в том, что главным конкурентным преимуществом страны становится именно конкурентоспособность ее системы управления.
Печальный факт, который должен дать пищу для размышления всем, и прежде всего, политикам: - ВВП на душу населения в 2010 году был в районе 1000 долларов США, в 2014 – около 1,3 тыс. долларов, 2019 – чуть выше 1300 долларов. В сравнении с другими странами, схожими по отдельным параметрам, наше отставание выглядит катастрофично. Так, по различным неофициальным данным в Сингапуре (население 5,6 млн. человек) - ВВП на душу населения 60-65,2 тыс. долларов США; Венгрия (9,7 млн. человек) - 14-16 тыс.; в соседнем Казахстане (18,2 млн. человек) – 9-12 тыс.; Армения (3,1 млн. человек) – 4-4,5 тыс.; Монголия (3,2 млн. человек) – 3,5-4,2 тыс. Это не просто экономический показатель, это критерий качества управления, роста благосостояния и успешности государства.
В связи с этим, предложил бы основному актору, до введения в действие новой редакции Конституции и завершения всех политических процессов этого года, направить время и необходимые личные усилия на проектирование/подготовку соответствующих проектных решений:
Первое: национальный проект «Национальные лидеры» с целью формирования качественно новых управленцев, не «зашоренных» прежними политическими технологиями и ценностями, имеющих ценностно иное мышление и взгляд на развитие и будущее страны. Проект можно открыть для всех талантливых специалистов как внутри, так и извне, безусловно, с учетом национальной безопасности.
Второе: национальный проект «Сакральный Кыргызстан» с целью поиска духовной ценности и национальной идентичности для единения общества, а также формирования нового имиджевого восприятия страны в мировом сообществе.
Третье: национальный проект «Конкурентный Кыргызстан» в целях определения опорных точек развития для успешного конкурирования на региональном евразийском и мировом рынке, а также возможности внедрения государственного протекционизма для перспективных сфер.
Четвертое: национальный проект «Ответственное стратегическое управление» в целях формирования конкурентоспособной целостной архитектуры управления страной на кратко, средне и долгосрочную перспективу с учетом имеющихся и предстоящих технологических/ценностных вызовов как внутри страны, так и извне. Возможно с учетом прогрессивного международного опыта внедрение на каких-то этапах проектного управления, централизация вопросов формирования политики и последующее ее исполнение отраслевыми субъектами.
Сегодня мир и настоящее меняется быстрее, чем мы думаем, как следствие традиционное управление отстает и вынужденно осуществляет реактивную политику, как ответ на уже случившиеся события. Неопределенность будущего, нарастание разнообразия и возможные вызовы должны в корне поменять наше представление об управлении. Государственное управление должно и обязано если не во всем, то во многом опережать и превентивно действовать.
Шадыбеков Куванычбек Баймуратович,
Эксперт по государственному и муниципальному управлению,
кандидат юридических наук, государственный советник
государственной службы Кыргызской Республики 3 класса
