Добавить свою статью
23 Декабря 2013
К «Модели структуры правительства» - экологический блок

«Правильно поставить вопрос –

значит наполовину решить его»

Д.И.Менделеев

«Глухой глухому говорит

Слепой слепого направляет»

Слова поэта

Статья Э.Сакиева «Модель структуры правительства» вызвала интерес постановкой проблем и выдвигаемыми предложениями по их решению, которые, с одной стороны, дают краткую и сжатую картину проблем деятельности правительства страны и государственного управления в целом, с другой стороны, представляют хорошую основу для дискуссии.

Скажем сразу, что никаких вопросов не вызывает постановка второй проблемы - «отсутствие правительственного органа по стратегическому планированию и организации». Безусловно, с наличием этой проблемы можно только согласиться и она требует своего неотложного решения.

Единственное, что хотелось бы добавить в этой связи, что с первых дней независимости до последнего времени все вопросы в этой области отдавались на откуп международным консультантам и советникам, из ряда международных организаций, у которых к тому же «свое» видение и подходы к вопросам развития страны, а также ограниченному кругу доморощенных экспертов и специалистов, которые делали свою «работу» под диктовку первых, причем за неплохую зарплату в инвалюте, что и приводило к постановке целей, задач и приоритетов, зачастую не соответствующих особенностям и реалиям нашей страны.

Гораздо больший интерес и, соответственно, вопросы вызывает проблема первая, которая «связана с распределением управленческой нагрузки и касается управленческого статуса и деятельности вице-премьеров». Поэтому остановимся на ней более подробно, тем более, что о проблемах госуправления автор писал в ряде статей, перечень которых приводится ниже.

Совершенно прав Э.Сакиев, когда говорит о нынешнем статусе вице-премьеров как о высокопоставленных «помощниках» премьера, которые несут формальную ответственность за деятельность курируемых министерств и ведомств и, скажем больше, своим «приглядом» сковывают их деятельность, требуя постоянного и зачастую не нужного «согласовывания» своей повседневной деятельности и фактически мешают их оперативной работе.

На взгляд автора, такое положение дел есть наследие старой «совкой» модели управления, когда существовала строгая вертикаль-иерархия власти и каждая нижерасположенная структура ожидала указаний «сверху».

Если сравнить нынешнюю структуру правительства, скажем, с правительством страны конца 80-х, 90-х или 0-х, то принципиальных различий найти будет трудно. Разве, что в конце 80-х еще существовали такие монстры как Госплан и Госснаб, все функции которых были направлены на выполнение установок-циркуляров из московских центральных органов.

В условиях независимости деятельность этих «монстров» заменили, как уже говорилось выше, международные организации у которых совершенно другие принципы деятельности, которые не могут найти понимания у системы управления, построенной по старым принципам.

Вот и получается диалог глухих или как в известной русской поговорке: «я ему про Ивана, а он мне про болвана», приводящий к ступору и параличу органов госуправления, на которые наслаиваются и другие болезни, появившиеся в годы независимости – трайбализм, непотизм, коррупция и т.д., которые в советской системе управления строго контролировались и пресекались.

В условиях рыночной экономики – фундаментального изменения прав собственности, влекущего за собой соответствующее изменение финансовых, имущественных, информационных и др. потоков - функции органов госуправления кардинальным образом меняются и требуют мгновенного оперативного реагирования на постоянно происходящие изменения рыночной среды, чего старая «совковая», статичная и неповоротливая система управления в принципе позволить не могла, поскольку изначально ориентирована на «согласование» своих шагов и приказы сверху. Из-за чего, собственно говоря, она и потерпела крах.

В этой связи можно только согласиться с предложением Э.Сакиева о совмещении функций руководителей ведущих министерств и ведомств с функциями вице-премьеров, которые бы координировали, корректировали и согласовывали политику возглавляемых ими структур с родственными структурами. Такое совмещение постов министров и вице-премьеров можно видеть и в структуре российского правительства.

Теперь перейдем к вопросам, которые вызывают предложения Э.Сакиева, а именно «распределение управленческой нагрузки» среди существующих правительственных структур, которые с точки зрения системного подхода можно назвать оптимизацией функций структур управления. Вот здесь, что называется «собака зарыта». Проблема, которая ведет свое начало опять-таки с советских времен и которая нашла свое отражение в предлагаемой им структуре правительства страны.

Автор не является специалистом в области экономики, но многие годы проработав в органах управления на национальном и международном уровне по вопросам экологии и устойчивого развития постоянно сталкивался с проблемами экономики, особенно в последние годы был вынужден заняться проблемами «зеленой экономики», что позволило составить представление о сути проблем управления в этих сферах на национальном и международном уровнях. И здесь, говоря о подходах экономистов и экологов (ведь корень слова-то один) к вопросам управления экономического роста или устойчивого развития можно опять-таки говорить о диалоге глухих.

Поэтому, основываясь на собственном профессиональном опыте, хотелось бы остановиться на проблемах управления в сфере экологии, но которые, повторимся, тесно связаны с проблемами экономики и устойчивого развития в целом.

Для этого приведем выдержку из авторской статьи «Функции определяют структуру системы», опубликованной в январе прошлого года, когда была утверждена структура бабановского правительства.

«…Таким образом, из приведенных примеров становится ясно, что именно функции определяют структуру системы, а не наоборот, и именно от того насколько соблюдается этот принцип при создании тех или иных систем, зависит эффективность их функционирования.

Этот же принцип справедлив и при создании систем управления, и именно им объясняется бурный прогресс западных науки, техники и технологий во второй половине 20-го века, когда Л.Берталанфи и Н.Винер в 30-х годах разработали общую теорию систем и, тем самым, заложили основы системного анализа или системологии, получившей, впоследствие, в философии название системного подхода. Этот же подход сегодня активно используется в практике проектного и корпоративного управления.

Теперь сквозь призму названного принципа попробуем проанализировать утвержденную Правительством страны новую структуру управления в части экологического блока, поскольку автор многие годы проработал системе органов госуправления охраны окружающей среды и был свидетелем и участником многих реформ, затрагивавших как функции, так и структуру органов госуправления. Более подробно об этом написано в авторской статье «Управление и экология». Этой же проблеме, но в несколько другом разрезе, была посвящена и другая статья «Управление и элита: о некоторых предпосылках кризиса».

Понятно, что авторы структурных изменений в правительстве исходили из благородных соображений по оптимизации органов управления, сокращения раздутых штатов и экономии бюджетных средств, но, похоже, они не совсем владеют основами системного подхода к вопросам управления. Отсюда сразу возникают вопросы об эффективности деятельности новых органов управления в сфере охраны окружающей среды.

Согласно новой структуре сохраняется госагентство охраны окружаюшей среды и лесного хозяйства и создается инспекция технической и экологической безопасности. При этом из главного природоохранного ведомства страны изымаются функции экологической экспертизы, контроля и надзора за состоянием охраны окружающей среды в пользу вновь создаваемого ведомства.

Возникают вопросы: чем охрана окружающей среды отличается от экологической безопасности, и чем же будет заниматься госагентство охраны окружающей среды и лесного хозяйства, ведь указанные функции составляют основу деятельности по охране окружающей среды. Если проанализировать эти понятия, содержащиеся в соответствующих нормативно-правовых актах, в частности, в Законе об охране окружающей среды и Концепции по экологической безопасности Кыргызстана, то можно легко увидеть, что они являются синонимами.

Проблемами совершенствования деятельности природоохранных органов автор начал заниматься еще в конце 80-х и начале 90-х годов когда продолжил свою профессиональную карьеру во вновь созданном Госкомитете по охране природы (Госкомприроды) и был вовлечен в межведомственную борьбу по передаче природоохранных и контрольных функций из тогдашних Минводхоза, Госкомлесхоза, Госкомгидромета, Госгортехнадзора и др., и уже тогда начал понимать на какие ухищрения идет чиновничья бюрократия ради сохранения своих властных полномочий-функций под благовидными предлогами по «оптимизации» и «совершенствованию» органов государственного управления. Этим проблемам тогда был посвящен целый цикл авторских статей «Экология и реформа», «Охрана природа – проблема и перспективы», «Экология, экономика, политика» и др., и именно тогда в одной из статей автором предлагалось создать сильное и эффективное природоохранное ведомство на основе вышеприведенного принципа.

Однако, если в 90-х годах главное природоохранное ведомство страны вначале в статусе Госкомприроды, а затем Министерства охраны окружающей среды, еще имело какое-то влияние на политику Правительства страны, то уже в начале 2000-х с момента слияния Министерства охраны окружающей среды с Министерством чрезвычайных ситуаций и образования Минэкологии и ЧС, а затем в середине 2000-х, в результате очередной реорганизации в Госагентство охраны окружающей среды и лесного хозяйства, оно начало неуклонно снижать свое влияние, и эффективность своей деятельности.

Проведенная реорганизация сделала и без того слабое природоохранное ведомство еще слабее, а проблема дублирования и параллелизма функций госорганов в области охраны окружающей среды опять встала в полный рост. С этой проблемой связана и проблема эффективности всей природоохранной политики в целом.

Анализ проведенных реорганизаций приводит к выводу, что они проводятся на основе советских традиций управления, которое предполагает жесткую вертикаль централизованного управления и, как правило, создается под конкретного чиновника имеющего влияние на высшее руководство страны, т.е. вначале создается структура и под нее подбираются функции. Другими словами, эти реорганизации проводятся с нарушением вышеуказанного основополагающего принципа системного подхода.

В условиях централизованной экономики и командной вертикали власти такая система управления работала, но с введением рыночных начал и строительства правового государства, такая система уже неэффективна. Более того, она тормозит управление государством и обществом в целом. В этом видится одна из причин кризисных явления в Кыргызстане в 2000-х годах, и особенно коррумпированности чиновничьего аппарата, когда с одной стороны рыночные механизмы и демократические нормы в виде свободы слова, собраний и т.д. начали работать, а механизм или система управления осталась старой, совковой. Новые руководители занимая кресла, больше думают не о том как лучше поставить работу, а какую можно извлечь выгоду из этого кресла, используя свои властные полномочия. Впрочем, более подробному анализу этой проблемы посвящена вышеупомянутая статья «Управление и элита: о некоторых предпосылках кризиса».

Это даже можно видеть по практике проведения совещаний в некоторых органах государственного управления, когда руководитель, воспитанный в старой партийно-советской традиции управления привык больше командовать, кричать, бить по столу, нежели стремиться выслушать подчиненных и поддержать его инициативу. Другими словами, в нынешней системе управления до сих пор сохранился старый принцип взаимоотношений между руководителем и подчиненным, который в советское время выражался известной поговоркой «я начальник - ты дурак, ты начальник - я дурак».

В своих публикациях автор уже приводил аргументацию в пользу создания мощного министерства экологии на базе существующих разрозненных природоохранных структур, которое могло бы способствовать решению многих внутренних и внешнеполитичесих проблем, поскольку уже неоднократно повторялось, что в современном мире экологические проблемы неотделимы от экономических, социальных и политических, их более менее комплексное решение возможно на основе системного подхода.

Кроме того, независимо от этих предложений к таким же рекомендациям пришла и независимая группа международных экспертов из Европейской Экономической Комиссии ООН, проводившая в 2008 году обзор результативности экологической деятельности в Кыргызстане и утвердившая их на Комитете экологической политики ЕЭК ООН в 2009 году.

Однако, увы, эти предложения так и не были восприняты, о чем можно судить на основе новой структуры правительства.

К чему она приведет, нетрудно догадаться, к сожалению, мы так и не научились извлекать уроки из ошибок прошлого, как и не научились перенимать опыт управления передовых государств мира…, и опять вспоминаются знаменитые крыловские слова про музыкантов…».

Прошло почти 2 года, но как говорится «а воз и ныне там»

Следует отметить, что по пути создания такой структуры сегодня идет Казахстан, где указом главы государства в этом году создано министерство окружающей среды и водных ресурсов и на которого возложена ответственность за продвижение и реализацию концепции «зеленой экономики». Это продуманный подход и дальновидная политика. Об этих мерах также писалось в одной из авторских статей.

Теперь приведем выдержку из более ранней статьи «Устойчивое развитие Кыргызстана – стратегический путь в условиях глобализации», опубликованной в 2007 году в аналитическом журнале «АКИпресс», которая имеет отношение к рассматриваемому вопросу и, как представляется, сохраняет свою актуальность сегодня, особенно, в свете принятой национальной стратегии по устойчивому развитию страны на период до 2017 года, а также решений всемирного саммита по устойчивому развитию Рио+20, состоявшемуся в прошлом году. Этим вопросам также было посвящено немало статей.

«…Приобретение в 1991 году Кыргызстаном государственной независимости представлял хороший шанс активно включиться в вышеупомянутые международные процессы по достижению устойчивого развития на основе программных документов принятых международным сообществом, в соответствии с которыми можно было бы разработать долгосрочную программу развития страны, которая в свою очередь являлась бы платформой для проведения оригинальной внешней политики на субрегиональном, центрально-азиатском уровне с выходом на более высокие.

Об этом, с начала 90-х годов, автором было написано свыше 20 статей, опубликованных в газетах «Свободные горы», «Республика», «Слово Кыргызстана», причем 2 статьи было оформлено в виде прямых обращений к Президенту. Однако, к сожалению, призывы и предложения так и остались невостребованными, и если бы тогда они нашли свое последовательное воплощение, то, может быть сегодня мы не пришли к тому, к чему мы пришли.

Между тем, прошедший период показал, что идеи, которые предлагались в тех публикациях, не потеряли своей актуальности сегодня. Вкратце повторю их.

1. Усиление экологического блока в структуре Правительства с соответствующим финансированием путем создания соответствующего министерства, придание министру экологии статуса вице-премьер-министра, поскольку вопросы экологии по своей природе являются межсекторальными и затрагивают вопросы водного и сельского хозяйства, энергетики, промышленности, здравоохранения, торговли и внешней политики.

2. Объединение гражданского общества для решения экологических проблем вопросов развития на местном уровне, поскольку именно на низовом уровне находится решение многих проблем и выдвигаются многие инициативы, зачастую не находящие поддержки на национальном уровне. (Вспомним проблемы Кумтора и горнодобывающей промышлености в целом, проблемы, так и не нашедшие своего принципиального решения в экологической части)

3. Акцентированное внедрение экологических вопросов, там где это возможно и целесообразно, в отраслевую политику через законодательство и программы развития.

4. Активная внешнеполитическая деятельность, выдвижение новых инициатив по сотрудничеству с соседями, международными организациями и странами-донорами по достижению общепризнанных целей и принципов устойчивого развития, соблюдение норм и принципов многочисленных международных природоохранных конвенций.

5. Развитие и усиление экологической составляющей в национальном самосознании и культуре и формирование на этой основе национальной идеологии. В национальной культуре и менталитете кыргызов изначально заложен культ почитания природы, и пр., а идеи чистой воды, воздуха, земли, здоровья, чистых технологий и др. близки, понятны и приемлемы для каждого человека, в отличие от достаточно абстрактных идей как-то: «государственность», «верховенство закона», «свобода», «рыночная экономика» и пр.

На чем основаны эти предложения? Опять-таки напомню методологический принцип «от общего к частному, от частного к конкретному…».

В предлагаемой Э.Сакиевым структуре правительства не соблюдается вышеприведенный принцип системного подхода – функции определяют структуру системы. Об этом можно судить по тому, что он Агентство охраны окружающей среды и лесного хозяйства предлагает включить в силовой блок, а госэкотехинспекцию в другой. Кроме того, также предлагается выделение и создание новых управленческих структур-агентств на непонятно каких принципах и критериях.

Совершенно очевидно, что новая структура правительства должна строиться на четких и ясных функциях составляющих ее управленческих структур-подсистем на основе вышеприведенного принципа, которые должны дополнять и помогать друг другу, а не конкурировать между собой за доступ к финансовым, материально-техническим и информационным ресурсам, мешая друг другу и, тем самым, снижая эффективность работы органов госуправления в целом.

Другой важный вопрос, который также требует внимания, но не обозначен в статье Э.Сакиева – качество управленцев и о чем автор также постоянно пишет в своих статьях по данной теме. Этот вопрос более подробно рассматривается в еще не законченном цикле статьей «Информация и управление – кризисы и развитие».

Здесь же хотелось бы отметить, что старая генерация управленцев-руководителей органов госуправления, как правило, слабо владеет современными информационными технологиями и слабо использует в своей работе Интернет, не говоря уже о том, что она не владеет навыками составления документов в электронной форме и электронного документоооборота.

А ведь качественная и своевременная информация и умение работать с ней – это основа эффективного управления…

В этой связи, представляется необходимым, при назначении руководителей органов госуправления на национальном, областном и районном уровнях в законодательном порядке предусмотреть прохождение кандидатами тестов на компьютерную грамотность, умение составлять электронные документы, пользоваться электронной почтой и Интернетом. Такая процедура должна резко повысить эффективность и качество работы органов госуправления.

(продолжение следует)

Исмаил Даиров

23.12.13

Стилистика и грамматика авторов сохранена.
Мнение авторов может не совпадать с позицией редакции.
Как разместить свой материал во «Мнениях»? Очень просто
Добавить

Другие статьи автора

23-10-2019
МВФ и перспективы зеленой экономики Кыргызстана
227

02-10-2019
Саммит по изменению климата и приоритеты внешней политики Кыргызстана
201

01-08-2019
О проблемах экологии, «зеленой экономики» и внешней политики
575

20-07-2019
Аномальная жара и вопросы адаптации к изменению климата
574

09-04-2019
Изменение климата в Центральной Азии – тревожные тренды подтверждаются
1290

22-04-2018
О «зеленых» векторах развития и проблемах внешнего долга Кыргызстана
3471

26-02-2015
Еще раз о проблемах внешней политики в контексте устойчивого развития
2255

10-07-2014
«Еще раз о великом национальном богатстве Кыргызстана – его водных ресурсах» (часть 3)
2968

27-04-2013
О «Программе и плане перехода к устойчивому развитию» в экологическом аспекте
1374

Еще статьи

Комментарии
Комментарии будут опубликованы после проверки модератором
Для добавления комментария необходимо быть нашим подписчиком

×