Добавить свою статью
8 Апреля 2021
Административно-территориальная реформа в Кыргызстане: круговорот идей

Современный административно-территориальный Кыргызстан имеет четырехзвенную систему управления: республика – область – район – первичный уровень (город, село). В республике насчитывается 7 областей - Чуйская, Иссык-Кульская, Баткенская, Ошская, Джалал-Абадская, Нарынская, Таласская области, а также 2 города республиканского значения - г. Бишкек и г. Ош. Есть 40 районов, порядка 30 городов, более 1800 сельских населенных пунктов, входящих в 453 аильных (сельских) округа, причем до 2008 года их количество насчитывало 472 административные единицы.

За годы независимости в Кыргызстане несколько раз предпринимались попытки кардинального реформирования административно-территориальной системы страны: - в 90-х годах прошлого столетия; - в 2005-2010 и позднее 2012-2017 годы.

В отдельные периоды своего развития национальная политическая воля начать и довести до логического завершения территориальную реформу становилась наиболее высокой, однако различные субъективные и объективные обстоятельства постоянно отодвигали либо убеждали политическое руководство подходить к этому вопросу осторожно, минимизируя возможные риски и последствия. Тем не менее, каждая попытка реформировать государственное устройство несла в себе какой-то смысл (идею или концепцию), однако ни одна из них не достигла конечной цели.

В самом начале суверенного развития основанием для обновления административно-территориального устройства республики стало время обретения независимости, развал советской политической конструкции и необходимость (без существенной потери управляемости) замены одних институтов власти и управления (преимущественно партийных) на другие. Впервые о необходимости изучения административно-территориального вопроса было обозначено в 1996 году, когда Указом Президента поручалось Правительству внести предложения по оптимизации административно-территориального деления республики на основе научно обоснованного экономического районирования. При этом полагаю, что данный процесс не случайно совпал со временем реализации масштабной цели по внедрению с 1994 года принципов местного самоуправления в стране. В итоге, в основу территориальной реформы 90-х годов, как мне представляется, была положена концепция или идея муниципализации или децентрализованного подхода к административно-территориальному устройству страны.

Базисом децентрализованного подхода и идеологической сущностью стало местное самоуправление, получившее признание в конце советского периода и мощную политическую поддержку в начале становления кыргызской суверенной государственности. С учетом новых принципов организации управления строилась и дальнейшая административно-территориальная политика. Так, в рамках децентрализации и принципа приближения власти к народу появлялись новые административные сельские единицы и органы управления, в свою очередь во всех городах с 1995 по 2002 годы местные государственные администрации были преобразованы в органы местного самоуправления (горуправы и мэрии). Следующим должно было стать переформатирование институтов власти на областном и районном уровне, в качестве пилотного проекта планировалось упразднить в некоторых областях районные государственные администрации и районные кенеши с переводом пилотных районов на местное самоуправление. Но события 2005 года внесли свои коррективы.

Однако через некоторое время вопросы административно-территориального устройства снова стали предметом обсуждений и выработки альтернатив территориальной реформы, поэтому в рамках работы соответствующей Комиссии по выработке предложений по оптимизации административно-территориального устройства страны прорабатывались различные варианты. Комиссия предложила несколько основных решений оптимизации административно-территориального устройства страны:

- сохранение действующего административно-территориального устройства с перераспределением функций между уровнями управления;

- сохранение областного уровня с упразднением районного звена управления;

- сохранение районного уровня с упразднением областного звена управления;

- упразднение областного и районного звеньев управления, создание новой административно-территориальной единицы на базе укрупненных районов.

Из них приоритетным для рассмотрения был предложен вариант административно-территориального устройства на базе трех уровней управления: центр – средний уровень – низовой уровень. В качестве среднего уровня считалось целесообразным принять новую административно-территориальную единицу с примерными названиями в виде: округ, район (как более привычное название), аймак, улус, кантон. Условные «округа» планировалось образовать на базе укрупнения существующих районов с полным упразднением таких административно-территориальных единиц как области.

Предложения Комиссии стали основой для издания в 2007 году Указа Президента "О концептуальных подходах к реорганизации системы административно-территориального устройства в Кыргызской Республике". Стержневой частью данного подхода, как мне представляется, условно стала концепция функционально-ресурсного перераспределения с оптимальным сочетанием роли централизованного государственного управления и децентрализованного местного самоуправления. Фундаментальным принципом должно было стать поэтапное реформирование территорий путем их укрупнения на основе экономического районирования в направление перехода к трехступенчатой системе управления.

Анализ реализации запланированных задач свидетельствовал, что основные усилия государства пришлись на начальный период реформы, когда были ликвидированы многие областные структуры управления, однако со временем отдельные из них трансформировались в межрегиональные структуры управления, а некоторые из них были восстановлены. А введение в 2008 году в действие (через год после Указа, анонсировавшего реорганизацию системы административно-территориального устройства) Закона «Об административно-территориальном устройстве Кыргызской Республики», законодательно закрепившего административно-территориальные единицы в виде областей, районов, городов и аильных округов, практически «обнулила» работу Комиссии. Исторический шанс законодательно заложить новую территориальную философию был заменен на фактическое признание существующих административно-территориальных реалий.

Свое понимание вопроса административно-территориального устройства предложили и академические научные круги страны, идея которых заключалась в том, чтобы поставить в основу административно-территориального обустройства концепцию экономического районирования, укрупнения территорий на принципах экономической специализации и хозяйственных связей. В частности, с учетом на тот момент специализации хозяйств, особого сочетания отраслей и перспектив развития производительных сил в пределах республики предлагалась следующая схема экономического районирования страны:

а) Северный экономический район (в рамках Таласской, Чуйской и Иссык - Кульской областей);

б) Центральный экономический район (в пределах Жалал-Абадской и Нарынской областей);

в) Южный экономический район (в рамках Ошской и Баткенской областей).

Эти экономические районы рассматривались бы как республиканские территориальные округа, имеющие больше экономико-территориальное, чем политико-административное значение. По мнению ученых, в ходе административно-территориальной реформы 7 областей могли быть преобразованы в 3 республиканских территориальных округа, 40 районов в 18 региональных территориальных структур управления. Либо же создание среднего звена управления в виде 16 административных округов (аймака) с учетом того, что административно-территориальное деление должно обеспечивать целостность административно-территориальной единицы в хозяйственном отношении, а также соответствовать возможностям местной власти осуществлять управление в данном масштабе.

В предлагаемой модели особая роль должна была принадлежать формированию «коридоров экономического роста» и созданию территориально-производственных комплексов. Концепция экономического районирования базировалась на территориальном управлении производством и распределении ресурсов, на обеспечении возможности создания новых крупных хозяйственных комплексов и проведении внутри-территориальной специализации.

Практически эта идея присутствует и сейчас, в частности, ныне имеющаяся Концепция региональной политики (заложенная в ней идеология действует еще с 2009 года), в основе которой формирование «экономических округов» - точек роста (ныне же предполагается, что это будут 20 пилотных городов).

Очередная попытка подойти к административно-территориальной реформе представилась после событий 2010 года. Конституционная реформа, новое политическое обустройство снова заострили внимание на вопросах государственного устройства. В рамках деятельности образованной в 2011 году соответствующей рабочей группы были проанализированы причины неудач и незавершенности предыдущих реформ. А также сформулированы основные проблемы системы административно-территориального устройства страны, такие как: - необходимость реформы системы оказания услуг населению; - отсутствие институтов выявления и реализации в госуправлении национальных интересов и интересов территориальных, этнических, профессиональных и других сообществ; - избыточный характер правительственных структур и центральных органов управления; - отсутствие практически реализуемой стратегии и механизмов управления развитием регионов.

Отсюда и тезис о необходимости синхронизации реформ на верхнем и территориальном уровнях управления, т.е. система управления по всем вертикалям от центрального аппарата ведомства до территориального подразделения должна была быть интегрирована в реформу административно-территориального устройства.

Предложенный подход, условно назовем - идея сбалансированного управления - легла в основу новой Концепции реформирования административно-территориального устройства Кыргызстана на 2012-2017 годы, утвержденной решением Правительства в марте 2012 года. Для достижения цели была поставлена задача - синхронизировать проведение административной и административно-территориальной реформ с вопросами создания оптимальной системы госуправления, эффективной кадровой политики, усиления потенциала регионов с учетом укрупнения территориальных единиц, реформы системы госуслуг, а также обеспечения последовательности действий по переходу к модели организации управления на территории страны, отвечающей целям ее развития.

В документе был учтен прежний опыт территориального реформирования, поэтому признавалось, что административно-территориальная реформа достаточно длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества, когда поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям. Вследствие чего, предложенная концепция территориальной реформы фактически могла считаться подготовительной, создающей условия для последующего финального завершения административно-территориального устройства страны. Однако ее реализация, так же как и предыдущие попытки, остановилась на уровне второго этапа реформ.

Многие могут сказать, что отсутствие четкой заявленной политической цели, воли и системной стабильности стали ключевыми барьерами на пути продолжения реформ. Поддерживая эту мысль, тем не менее, полагаю, что за все эти годы концептуальные измышления или круговорот идей, по сути, были направлены на политическое и общественное самоуспокоение - что идут реформы в этой сфере.

С 2018 года с момента издания Указа Президента КР «О мерах по проведению административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике» начался, по сути, новый виток обсуждения идей проведения территориальной реформы, дав возможность многим политическим группам и политикам заявить о своих программных целях в этой сфере. Свои коррективы внесли и октябрьские события 2020 года, положившие отсчет «ново-старым» идеям о необходимости административно-территориальной реформы.

Фото прикрепленное к статье
Стилистика и грамматика авторов сохранена.
Мнение авторов может не совпадать с позицией редакции.
Как разместить свой материал во «Мнениях»? Очень просто
Добавить
Комментарии
Комментарии будут опубликованы после проверки модератором
Для добавления комментария необходимо быть нашим подписчиком

×