Утверждение о том, что «без развития регионов невозможно достичь развития страны в целом» можно принять в качестве аксиомы (с др. греческого – исходное положение теории, принимаемое без доказательств) государственного управления. Сильные регионы – это сильная страна, фундамент, на котором строится экономическое и социальное благополучие страны.
В Кыргызстане 2018, 2019 и 2020 годы объявляли Годами развития регионов. Между тем следует честно признать, что в каждый год можно объявлять годом развития регионов, однако на самом деле регионы не будут устойчиво развиваться. Дело в том, что реформы местной исполнительной власти и местного самоуправления, реализованные в 2005 - 2012 годы, разрушили систему местной власти. А без эффективно действующей модели местной власти любые планы развития регионов просто остаются благими пожеланиями.
В результате бессистемных и неразумных реформ страна получила целый ряд серьезных проблем управления регионами: неэффективная модель системы местной исполнительной власти и местного самоуправления (МСУ); неэффективная децентрализация государственного управления; неэффективная 2-х уровневая бюджетная система; слабое финансовое, материально-техническое обеспечение органов МСУ; неэффективная система формирования представительных органов МСУ; низкий уровень квалификации и компетентности кадров местных органов исполнительной власти и местного самоуправления; высокий уровень коррупции в местных органах власти.
В этой связи в стране остро стоит вопрос о модернизации «реформированной» местной исполнительной власти и местного самоуправления, эффективность и качество работы которых сегодня , как говорится, «чуть выше плинтуса».
Когда реформы приходят извне результат не всегда положительный
В этом году исполнится 30 лет со дня принятия Декларации о государственной независимости Кыргызстана (31 августа 1991 г.). Можно подводить первые итоги – чего добились и что потеряли. У каждого из здравомыслящих граждан наверняка есть свое представление о том, в чем заключается корень наших неудач и просчетов. За это время давно улетучился как дым романтизм первых лет строительства нового независимого государства. Мы освободились от многих иллюзий.
В основе многих неурядиц, переживаемых Кыргызстаном, лежат отсутствие государственнического подхода и пренебрежение интересами государства у «реформаторов», общественно-политических деятелей, представителей гражданского общества, депутатов Жогорку Кенеша, руководителей органов государственной власти и управления. Многие из них твердят о реформах, отказе от «советского наследия» и демократизации государственного управления, не понимая и не желая понимать, что эта «демократия» должна быть, в первую очередь, государством, а не неким абстрактным обществом.
Общим знаменателем или парадоксом практических всех реализованных в стране реформ является то, что, воплощаясь в жизнь, они продвигают государство и общество не к верховенству права и закона, к устойчивому развитию экономики, политической системы, социальной сферы, культуры, а зачастую в сторону от заявленных целей. Реформы были запрограммированы на разрушительный, скоротечно-обвальный характер (так называемая «шоковая терапия»).
Зачастую различные зарубежные организации-доноры оказывают заметное влияние на содержание и темпы реформирования институтов государственного управления и местного самоуправления через лоббирование интересов, которые не всегда обоснованы и своевременны. Вносятся предложения по созданию новых институтов государственного управления и местного самоуправления органов без учета предшествующего опыта, общего ресурсного потенциала страны или четко просчитанного ожидаемого результата и эффекта.
При проведении реформ главная ошибка выразилась в переоценке значимости чужого, в основном западного опыта и, как следствие, пренебрежении собственным опытом. Многолетний опыт кыргызских реформ показывает, что бездумное, некритическое заимствование слишком продвинутых «чужих» институтов – ошибочный вариант. В результате такого рода заимствований институты, перенесенные «оттуда» на нашу неподготовленную «почву», не работают. Они атрофируются, отторгаются и перерождаются, т.е. действуют совсем не по тем правилам, по которым они, казалось бы, должны были действовать. Как отмечал один из мыслителей прошлого «проводить реформу просто ради факта проведения реформы – это непростительная глупость.»
Вышеизложенное имеет прямое отношение к реформе местной исполнительной власти и местного самоуправления в Кыргызстане. Реформа системы управления регионами отталкивалась от идеальных картин, а не от объективных реалий: при программировании и реализации реформы местной исполнительной власти и местного самоуправления руководствовались принципами Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, принятой Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Однако, как известно, что хорошо одним, может быть губительным для других.
Так, реальную оценку эффективности 25-летней реформы государственного управления и местного самоуправления, которая началась летом 1994 года (тогда был издан Указ Президента от 18 августа 1994 г. «О реформе местного самоуправления) дал тогдашний президент С.Жээнбеков, выступая 27 февраля 2019 года на Национальном диалоге по региональному развитию. Он констатировал, что «до сегодняшнего дня экономическая политика государства оставалась неспособной обеспечить развитие регионов. К примеру, бюджетная, налоговая, денежная, кредитная политики не учитывали специфику регионов. Это, в свою очередь, привело к усилению внутренней миграции. В разы увеличилось количество переселенцев из отдаленных районов, в том числе - с приграничных мест. Становится понятно, что вопрос поддержки села, а в особенности - населения приграничных и отдаленных горных районов, практически равнозначно сохранению территориальной целостности страны.»
Местные бюджеты в большинстве случаев оказались нереальными, местные налоги не дают ожидаемых результатов. Дотационными как было, так и осталось более 80% органов местного самоуправления республики. Как следствие, в регионах господствует безработица, низкий уровень жизни населения, массовый исход граждан «в чужие края» в поисках работы и пропитания, постепенная утеря людьми морально-нравственных устоев, национальных традиций и т. д.
Между тем необходимо отметить, что государства, которые относят к «азиатским драконам» - Гонконг (сегодня автономный район КНР), Южная Корея, Китай, Сингапур, Тайвань, Япония при модернизации государственного управления и местного самоуправления не руководствовались принципами чуждой им Европейской хартии местного самоуправления и исходили из своих многовековых исторических, культурных и народных традиций.
Что мы потеряли и что имеем сегодня в системе местной власти
Советская система государственного управления и местного самоуправления имела много минусов. Однако у нее была своя внутренняя логика, причем эта логика была отнюдь не такой абсолютно авторитарно-вертикальной, как ее сегодня обычно представляют «профессиональные критики» всего советского опыта государственного строительства. Все-таки та система разрабатывалась не дилетантами, как в настоящее время, а на основе научно обоснованных рекомендаций научно-исследовательских институтов Академии наук и Совета министров СССР, основанных на лучших международных практиках.
В советский период в Кыргызстане, как и в других союзных республиках, существовала эффективно действовавшая система сельских (поселковых), районных, городских и областных советов народных депутатов (отмечаю - именно совет народных депутатов, а не абстрактный айылный или городской кенеш - как сегодня). Это были выборные органы, но в них обязательно входили все местные начальники: директора школ, председатели колхозов, директора совхозов, прокуроры, директора и главные инженеры крупных предприятий и организаций. Настоящие профессионалы, региональная элита - были депутатами сельского, районного, городского и областного совета народных депутатов практически по умолчанию.
Они регулярно встречались на сессиях этих советов, на которых обсуждались вопросы местного значения (строительство детских садиков, озеленение сел и городов, освещение улиц, проведение водопровода, канализации, улучшение жилищных условий граждан, производство товаров народного потребления и т.д. и т.п.) и принимались соответствующие решения, которые были обязательными для исполнения. Исполнением решений местных советов народных депутатов занимались их исполнительные комитеты: исполкомы сельсовета, райисполкомы, горисполкомы и облисполкомы. При этом необходимо отметить, что много из того, на чем стоят, держатся и живут современные села и города, были построены решениями сельских, районных, городских и областных советов народных депутатов и их исполкомами.
В советской системе государственного управления и местного самоуправления были два инструмента горизонтальной и вертикальной координации и контроля: это советы народных депутатов и региональные партийные организации КПСС. На случай, когда координации на уровне местных советов народных депутатов оказывалось недостаточно, в дело вступали партийные органы. Кроме того, что все местные начальники встречались на сессиях местного совета, они каждую неделю виделись на бюро райкома, обкома партии или подобных мероприятиях. Фраза первого секретаря райкома или обкома партии «партбилет на стол положишь» была не пустой угрозой, а очень даже эффективным механизмом привлечения к ответственности нерадивых местных руководителей. Это заставляло всех низовых руководителей крайне внимательно относиться к социально-экономическим проблемам, которые возникали на уровне села, района или города.
Советская система управления не была идеальной, но горизонтальная и вертикальная координация - это важнейшее условие эффективности управления, и она в советской системе была и успешно работала. Сегодня мы живем в такой управленческой реальности, которая любому советскому чиновнику показалась бы кошмаром, поскольку она практически полностью лишена механизмов координации и контроля.
Новая система местной власти, которую в Кыргызстане построили «реформаторы» за два последние десятилетия, разрушила практически все механизмы горизонтальной и вертикальной координации. Так, какой орган в настоящее время рассматривает вопросы, связанные с эффективностью деятельности айылных и городских кенешей, глав айыл окмоту и мэров городов, глав государственных администраций районов в части управления вопросами местного значения?
Между тем, в советское время работу сельских, районных, городских советов народных депутатов и их исполкомов могли обсудить на заседаниях вышестоящих советов народных депутатов, вплоть до Верховного Совета, после 1991 года – на заседаниях районных (до 2012 года) и областных кенешей (до 2008 года), и принять рекомендации по повышению эффективности их работы.
Вот наглядные примеры вертикальной координации и контроля деятельности местных советов народных депутатов из позднего советского периода: постановление Президиума Верховного Совета Киргизской ССР от 24 апреля 1989 года № 2090 «О работе исполнительных комитетов Джалал-Абадского городского и Сузакского районного Советов народных депутатов по развитию по развитию кооперативной и индивидуальной трудовой деятельности граждан»; постановление Президиума Верховного Совета Киргизской ССР от 29 мая 1989 года № 2104 «О работе Советов народных депутатов Сокулукского района с предложениями, заявлениями и жалобами граждан по вопросам социально-бытового, медицинского и жилищно-коммунального обслуживания населения»; постановление Президиума Верховного Совета Киргизской ССР от 23 июня 1989 года № 2113 «О работе Ошского областного Совета народных депутатов по выполнению постановления Верховного Совета Киргизской СС «О задачах Советов народных депутатов республики по выполнению Программы жилищного строительства Киргизской ССР на период до 2000 года». То есть, ведь была же когда-то эффективно работавшая система местного управления, координации и контроля, и где она в настоящее время!?
Сомнительными «достижениями» реформы местной исполнительной власти и органов местного самоуправления, реализованные в 2005-2012 годы, являются: 1) упразднение областных кенешей; 2) упразднение районных кенешей; 3) упразднение должности главы областной государственной администрации-губернатора и учреждение новой должности – Полномочного представителя Правительства в области (Конституция Кыргызской Республики, принятая референдумом 11 апреля 2021 года исправила эту ошибку); 4) упразднение областных государственных администраций; 5) ликвидация районных и областных бюджетов и введение двухуровневого бюджета (республиканский бюджет – бюджет айыл окмоту (города); 6) введение пропорциональной системы выборов на выборах депутатов городских кенешей.
Эти «реформы» нанесли серьезный вред системе государственного управления регионами и местному самоуправлению, что и было впоследствии (летом 2013 года) признано Правительством Кыргызстана.
Как авральные и непродуманные реформы вредят государству
В 2005 году в Кыргызстане приступили к проведению административно-территориальной реформы, в результате которой были упразднены представительные органы местной власти - областные кенеши (общее количество депутатов – 356). Следующим шагом в этом направлении стало исключение из системы местных бюджетов областного бюджета, что послужило основой для сокращения полномочий и компетенции главы областной государственной администрации-губернатора. Часть функций была передана на районный уровень.
В 2012 году были упразднены районные кенеши (общее количество депутатов – 1400). Соответственно из системы местных бюджетов исключили бюджет района. Районные государственные администрации фактически остались без бюджета развития территории.
До упразднения областные и районные кенеши утверждали программы социально-экономического и культурного развития соответствующих областей и районов и контролировали их выполнение; утверждали областные и районные бюджеты и контролировали их исполнение, решали другие вопросы, отнесенные законом к их компетенции.
Так, к компетенции районных кенешей относились: заслушивание не реже одного раза в год информации главы местной государственной администрации о положении дел на соответствующей территории; внесение предложения по кандидатуре для назначения на должность главы местной государственной администрации-акима в порядке, установленном законом; выражение недоверия главе местной государственной администрации за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей двумя третями голосов от общего числа депутатов районного кенеша; выработка предложений по административно-территориальному устройству с целью их внесения в соответствующие органы государственной власти и т.д.
Между тем в настоящее время городские и айылные кенеши рассматривают соответственно вопросы утверждения и исполнения бюджетов, программ социально-экономического развития только для своих территорий. Функции, связанные с разработкой, утверждением и исполнением бюджетов районов, областей, планов и программ их социально-экономического и культурного развития «испарились». Где программы (планы) социально-экономического и культурного развития районов, областей, и соответствующие бюджеты под них, которые раньше утверждались районными и областными кенешами?
В 2012 году вместо института главы местной государственной администрации области – губернатора был учрежден институт Полномочного представителя Правительства в области. Тогда же ликвидировали областные государственные администрации. То есть, уровень государственного и местного управления на самом деле «опустили» до айыл окмоту.
К чему привели указанные реформы 2005-2012 года? Зачем надо было ломать то, что в принципе работало? Беда в том, что разрушили вертикаль исполнительной власти. Осуществление власти есть процесс управления. Вертикаль исполнительной власти представляет собой жесткую систему государственного управления, основанную на подчинении нижних уровней управления верхним. Отношения между центром и органами власти в регионах, между органами власти в регионах и исполнительными органами местного самоуправления, основанные на принципах «власти – подчинения» по вертикали, являются обязательным признаком государства в любом обществе.
В результате, низкое качество и неэффективность государственного управления в регионах привели к возникновению еще больших проблем политического, социально-экономического и правового характера. Главная проблема на сегодняшний день состоит в том, что Правительство (в настоящее время Кабинет министров) потеряло механизмы влияния на социально-экономическое развитие крупных территорий – областей и районов.
Введение пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов городских кенешей также можно охарактеризовать как негативный. Введение выборов по партийным спискам в городах регионов как раз является явным свидетельством того, как конечный результат оказался противоположным благим намерениям, которые декларировали инициаторы этой реформы.
При существующей пропорциональной системе выборов, когда партийная система в стране фактически находится «в зачаточном» состоянии, выборы зависят от толщины кошелька кандидатов в депутаты, представительные органы местного самоуправления фактически оторваны от своих избирателей. Выборы по партийным спискам в городах привели к тому, что часть их жителей лишилась собственного представительства в городских кенешах. Депутаты городских кенешей избираются не от конкретных избирательных округов, а по партийным спискам. Поэтому они оторваны от текущей жизни жителей города и не несут прямой ответственности перед ними.
Пропорциональная система выборов, по сути, может легитимизировать политический раскол страны. Тот факт, что республиканские и местные органы исполнительной власти могут представлять одни политические силы, а большинство в городских кенешах может принадлежать их политическим оппонентам будет приводить к ненужной политической конфронтации в регионах, между центром и регионами.
Произошла очевидная депрофессионализация и политизация депутатского корпуса городских кенешей. В настоящее время депутаты городских кенешей пытаются играть роль местных парламентариев, фактически копируя деятельность Жогорку Кенеша. Должности в местных органах власти, предприятиях, организациях и учреждениях распределяются по печально известному «квотному» принципу. Вместо усиления роли политических партий произошло усиление корпоратизации местного самоуправления, когда ведущие политические силы в регионах на самом деле представляют интересы одной или нескольких крупных олигархических кланов в регионах.
Если не обладающие полномочиями и бюджетными ресурсами органы местной исполнительной власти и местного самоуправления так и останутся лишь слабым звеном управления, то в ближайшие годы, скорее всего, произойдет дальнейшая стагнация неэффективной системы местной власти. Тогда без «ручного» управлении из «центра» не разрешить социально-экономических проблем сотен сел (аилов) и десятков городов страны. Соответственно «центр» должен будет нести всю полноту ответственности за любые провалы и сбои в решении повседневных проблем граждан, проживающих в регионах. Поэтому назрела необходимость в безотлагательной модернизации «реформированной» местной исполнительной власти и местного самоуправления.
Мурат Укушов
Заслуженный юрист Кыргызской Республики
