Итак, реформы местной исполнительной власти и местного самоуправления, проведенные по рекомендациям «извне» и «западным» лекалам, на самом деле превратились в инструменты разрушения государственного управления. Под «наркозом» о реформе местного самоуправления уже свыше двух десятилетий в стране выстраивается уродливая организация государственного управления.
Система советских Советов народных депутатов, существовавшая в Кыргызстане до начала реформы местного самоуправления в середине 90-х годов 20-го века, была стержнем государственного организма. Каждый Совет на подведомственной территории выполнял главенствующую роль, ему подчинялись все местные органы власти, кроме прокуратуры, суда и органов безопасности. То, что не возглавлял сельский, районный или областной совет, он обязательно координировал или контролировал. Вся организационная жизнь района (города), области была сфокусирована в одной точке - в Совете народных депутатов. Любой местный вопрос в советской системе имел значение государственного, и почти любой государственный вопрос решался на местах.
Критикуемая сегодня «профессиональными критиками» советская «вертикаль власти» между тем связывала в единое целое народ и государство. Реформы местного самоуправления в Кыргызстане, и в особенности – реформы 2005-2012 гг., не заменили советскую систему Советов народных депутатов какой-то иной, а просто ликвидировали ее. Сегодня уже не существует этого единого государственного стержня.
Отделение органов власти городского и районного звена от государства делает и государство, и местное самоуправление недееспособными. На местное самоуправление было переложено решение «вопросов местного значения»: содержание жилищно-коммунального хозяйства, дорог, больниц, школ и решение еще огромного множества задач за счет «собственных» средств. При этом наше государство само определило те сферы жизни территорий (аилов (сел), городов, районов, к которым оно «непричастно», равно как и степень своей «непричастности». Тем самым государственная власть как бы снимает с себя ответственность за все происходящее в регионах. Сегодня у нас созданы все условия для перманентной нестабильной социально-экономической и соответственно – общественно-политической обстановки. Стабильность должна обеспечиваться новыми подходами в системе управления и, в частности, в системе местной власти.
Что делать?
В настоящее время остро встаёт вопрос о выживаемости страны вообще как государства и сохранения нашей территории. Именно поэтому сегодня по своему значению проблема местного самоуправления для нашей страны намного более важна, чем, например, способы формирования высших государственных органов или грядущие парламентские выборы, потому что касается более фундаментальных вопросов организации власти и жизнеспособности народа и государства.
В связи с чем важнейшая задача власти - обеспечение единства государственной власти на всех территориальных уровнях, создание условий для проведения единой государственной политики по социально-экономическому развитию территорий, создание механизмов для реализации национальных и государственных программ социально-экономического развития территорий.
Исторический опыт Кыргызстана до распада Советского Союза и в первое десятилетие независимости свидетельствует, что любые позитивные трансформации страны возможны лишь в условиях сильной центральной власти, которая обладает ресурсами и моральной поддержкой общества. Ослабление центральной власти далее определенного предела неизбежно влечет за собою процессы, связанные с дезинтеграцией государственного управления (февраль-март 2005 года, апрель-июнь 2010 года, октябрь 2020 года).
В настоящее время государственной власти и президенту С.Н. Жапарову как ее олицетворению нужна новая системная опора. Правовую базу этой опоры составила Конституция, принятая на референдуме 2021 года. В соответствии с этой логикой должна быть выстроена новая вертикаль власти: президент – местные государственные администрации – исполнительные органы местного самоуправления.
При этом необходимо иметь в виду, что банальным восстановлением вертикали властной системы 60-80-х годов прошлого века мы проблем не решим. Поэтому речь должна идти о серьезной трансформации не в сторону прошлого, а в сторону будущего. Новая вертикаль власти должна стать несущей конструкцией национального проекта, способного консолидировать народ и страну перед лицом системных угроз и вызовов второго-третьего десятилетия XXI века.
Необходимо модернизировать «реформированную систему местной власти
Правительство Кыргызстана к лету 2013 года пришло к пониманию того, что реформы местной власти оказали негативное влияние на всю систему государственного управления и местного самоуправления, и соответственно - на экономическое, социальное и культурное развитие регионов. По итогам реализованных реформ Правительство, возглавляемое в тот период Ж.Сатыбалдиевым, сделало следующие выводы: действующая система управления территориями разбалансирована: 1) ослаблена управляемость территорий; 2) местные сообщества не вовлечены в процесс принятия решений; акимы, полномочные представители Правительства в областях лишены возможности эффективного решения проблем в регионах.
Практика показала, что внедренная в 2005-2012 годы система управления территориями разбалансирована по полномочиям и ответственности. На районные и областные звенья местной власти возлагаются большие требования по обеспечению исполнения показателей социально-экономического развития территорий. Однако ни главы районных государственных администраций - акимы, ни полномочные представители Правительства в областях не обладали ни полномочиями, ни функциональным подкреплением, ни бюджетными возможностями для исполнения поставленных задач.
В связи с чем, Правительство решило взять курс на повышение эффективности государственного управления территориями, усиление полномочий и ответственности районных государственных администраций с опорой на органы местного самоуправления и население. Правительство летом 201 3 года предложило: 1) восстановить районные кенеши; 2) восстановить институт губернатора области; 3) акимов назначать и освобождать от должности по предложению районного кенеша; 3) усилить роль акимов при избрании глав айыл окмоту; 4) передать в ведение местных государственных администраций территориальные подразделения министерств и административных ведомств; 5) усилить кадровые полномочия акимов.
Соответствующие законопроекты были внесены Правительством на рассмотрение Жогорку Кенеша. Однако парламент под давлением «идеологов» и «инициаторов» реформ в 2014 году отклонил законопроекты.
Между тем в настоящее время продолжают оставаться две главные непосредственные причины необходимости реформирования проведенных за последнее десятилетие реформы системы местной власти.
Первое. Роль государства в современном обществе не только не ослабевает, но и становится все более значимой. Общество развивается, усложняются его связи и отношения, однако необходимость организации и координации различных социальных элементов и структур государством не исчезает и становится все более востребованной. В Кыргызстане же в текущем десятилетии получили развитие деструктивные процессы снижения управляемости территориями и эффективности деятельности местных органов власти.
Не существует универсальных моделей устройства государства и осуществления власти, но имеются модели, подходящие для решения конкретных задач исторического момента. Сегодня мы наблюдаем, как в условиях пандемии COVID-19 и социально-экономического кризиса развитые государства переносят акцент от свобод рынка на задачи управляемости и государственного регулирования. При этом пандемия продемонстрировала, что централизованные государства справляются с кризисом гораздо лучше, чем либеральные демократии.
Второе. Государственный аппарат, включая органы местного самоуправления, сегодня малоэффективен, он становится тормозом развития страны. Сегодня самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения - декларация. Все прекрасно знают, что финансовое положение подавляющего большинства органов местного самоуправления (айыл окмоту, мэрии городов) не позволяет говорить не только об их самостоятельности, но и о перспективах возможности решения ими вопросов местного значения на нищем бюджете.
Эффективность местной власти, как известно, оценивается по ее способности организовать комфортность проживания населения. О каком развитии регионов может идти речь, если, как с горечью отмечал известный общественный деятель, руководивший в свое время районом и областью Кемель Ашыралиев: «продававшие на базаре носки стали губернаторами, продававшие манты стали мэрами.»?
Реформы местной исполнительной власти и местного самоуправления не учитывали неизбежного конфликта социальных интересов, не были подкреплены финансами, обусловлены народными традициями и практическим опытом советского периода. В результате получалось много шума, суеты и демагогии, а лампочки в подъезде, ремонт ЖКХ и благоустройство дворов, обеспечение питьевой водой жителей сельских населенных пунктов и решение еще огромного множества задач так называемого «местного значения» граждане страны продолжают требовать от президента. О каком развитии регионов может идти речь, если, как с горечью отмечал известный общественный деятель, руководивший в свое время районом и областью Кемель Ашыралиев: «продававшие на базаре носки стали губернаторами, продававшие манты стали мэрами.»?
Сегодня усилия новой власти должны быть направлены на модернизацию государственного аппарата и системы местного самоуправления. Мы должны так отремонтировать и отрегулировать управленческую систему, чтобы они содействовали росту экономики, развитию регионов и укреплении безопасности, улучшению жизни населения.
В целях обеспечения единства государственной власти и органов местного самоуправления на всех территориальных уровнях, создания условий для проведения единой государственной политики по социально-экономическому и культурному развитию регионов, исполнения государственных программ и стратегий, а также достижения оптимального сочетания централизованного государственного управления и децентрализованного местного самоуправления, предлагается следующее.
1. Необходимо восстановить областные и районные кенеши, областные и районные бюджеты. Ликвидация областных и районных представительных органов местного населения, областных и районных бюджетов фактически привели к утрате конституционных прав граждан избирать своих представителей на уровне района и области, к невозможности формировать и реализовывать программы социально-экономического и культурного развития территорий. Искусственно созданные заседания местных кенешей, состоящие из всех депутатов айылных кенешей соответствующего района, оказались малоэффективными и показали свою несостоятельность при решении вопросов местного значения.
Целью ликвидации областных и районных кенешей по замыслу «идеологов» реформ должны были стать сокращение управленческих расходов. Однако от этой глупой затеи по экономии расходов за счет ликвидации народного представительства в регионах страна потеряла несоизмеримо больше – основной целью любой реформы должны быть соображения повышения эффективности и улучшения жизни людей. Кто у нас на местах сегодня проявляет заботу о простых людях? Кто думает о том, как сделать их повседневную жизнь нормальной?
Основными функциями областных и районных кенешей должны стать: утверждение программы социально-экономического и культурного развития области, района и контроль за их выполнением; утверждение бюджета области, района и контроль за его исполнением; заслушивание не реже одного раза в год информации главы местной государственной администрации области - губернатора, акима о положении дел на соответствующей территории; выражение недоверия главе местной государственной администрации за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей; осуществление контроля за деятельностью территориальных подразделений министерств, административных ведомств (кроме судей, прокуроров, руководителей территориальных подразделений государственного органа национальной безопасности и органов государственной статистики), а также иных учреждений, организаций, расположенных на подведомственной территории, а также внесение вопроса об отстранении от должности руководителей вышеуказанных органов в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей.
Численный состав областных кенешей предлагается устанавливать с учетом численности населения соответствующей области и района: Баткенский, Нарынский, Иссык-Кульский и Таласский областные кенеши – по 35-40 депутатов, Джалал-Абадский, Ошский и Чуйский областные кенеши - по 55-60 депутатов; районные кенеши - 25-30 депутатов.
Выборы в областные и районные кенеши предлагается проводить по мажоритарной системе на основе многомандатных избирательных округов. Депутатом областного кенеша может быть избран гражданин Кыргызской Республики, не моложе 21 года и проживающий на территории соответствующих административно-территориальных единиц области, района не менее 3 лет. Право выдвижения кандидатов в депутаты областных кенешей предлагается предоставить политическим партиям, а также гражданам путем самовыдвижения.
2. Совершенствование процедуры назначения глав местных государственных администраций – губернаторов областей и акимов районов. Губернаторами областей должны назначаться только лица, проработавшие в должностях членов Правительства либо главами районных государственных администраций. Следует установить четкий порядок назначения и освобождения от должности акимов по представлению губернаторов областей. Квалификационные требования к кандидатам для занятия должности акимов следует повысить – высшее образование, стаж работы на государственной службе не менее 10 лет или на муниципальной службе - не менее 7 лет. Определив при этом меры персональной ответственности губернаторов за подбор кадров.
3. В целях обеспечения горизонтальной и вертикальной координации и контроля на местах следует усилить роль глав местных государственных администраций-акимов при избрании глав айыл окмоту. Предлагается, чтобы глав айыл окмоту избирали айылные кенеши по представлению акима района. При этом акимы должны нести персональную ответственность за подбор кадров.
4. Следует возвратить функции по проведению выборов глав айыл окмоту и мэров городов айылным кенешам и городским кенешам. Дело в том, что при принятии Жогорку Кенешем в июне 2011 года действующего Закона «О местном самоуправлении» в процедуру выборов глав айыл окмоту и мэров городов были искусственно внедрены Центральная избирательная комиссия и территориальные избирательные комиссии. При этом местные кенеши и их аппараты были отстранены от процесса избрания глав айыл окмоту и мэров городов.
Между тем участие Центральной избирательной комиссии в процедуре избрания глав айыл окмоту и мэров городов противоречит их функциям, закрепленным в Конституции Кыргызской Республики – подготовка и проведение выборов Президента, депутатов Жогорку Кенеша, депутатов местных кенешей и референдумов Кыргызской Республики. В связи с чем предлагается возвратить функции по проведению выборов глав айыл окмоту и мэров городов соответственно айылным кенешам и городским кенешам.
5. Следует повысить квалификационные требования к кандидатам на должность глав айыл окмоту и мэров городов. Предлагается закрепить следующие требования: 1) главой айыл окмоту может быть гражданин, имеющий высшее образование и стаж работы на государственной либо муниципальной службе не менее 5 лет, либо стаж работы в государственных учреждениях образования, здравоохранения или на руководящих должностях в организациях, учреждениях и хозяйствующих субъектах частной формы собственности не менее 7 лет; 2) мэром города может быть гражданин, имеющий высшее образование и стаж работы на государственной либо муниципальной службе не менее 7 лет, либо стаж работы в государственных учреждениях образования, здравоохранения или на руководящих должностях в организациях, учреждениях и хозяйствующих субъектах частной формы собственности не менее 10 лет.
Если не обладающие полномочиями и бюджетными ресурсами органы местной исполнительной власти и местного самоуправления так и останутся лишь слабым звеном управления, то в ближайшие годы, скорее всего, произойдет дальнейшая стагнация неэффективной системы местной власти. Тогда без «ручного» управлении из «центра» не разрешить социально-экономических проблем сотен сел (аилов) и десятков городов страны. Соответственно «центр» должен будет нести всю полноту ответственности за любые провалы и сбои в решении повседневных проблем граждан, проживающих в регионах. Поэтому назрела необходимость в безотлагательной модернизации «реформированной» местной исполнительной власти и местного самоуправления.
И последнее – поучительный пример для наших властей: 11 марта 2012 года в день первой годовщины землетрясения в префектуре Фукусима тогдашний премьер-министр Японии Есихико Нода произнес знаменательную речь. Я бы хотел привести некоторые выдержки из его выступления.
«…В этот день мы вновь подтверждаем свою решимость продолжать извлекать уроки из тех невероятных трудностей, которые стоят перед нами. В то же время я твердо верю, что переживаемый сейчас нами период трудностей должен и обязательно будет также знаменовать начало полноценного возрождения Японии. ...
… И сейчас пришло время применять накопленные Японией специальные знания и опыт для построения новой модели, обеспечивающей рост и устойчивость развития, которой мы могли бы поделиться со всем миром. …
… Прежде всего мое обещание японскому народу, которое я продолжаю повторять с самого момента вступления в должность премьер-министра в сентябре прошлого года, состоит в том, что я более не допущу проведения политики, направленной на сохранение текущего положения дел. Тенденция к откладыванию сложных и тяжелых решений в долгий ящик наносит большой урон нашей стране, вредит экономике, обществу и нашему будущему, и мы решительно не можем более с этим мириться. …
Полагаю, что эти слова могут и должны стать примером, лейтмотивом для деятельности власти Кыргызстана!
Мурат Укушов
Заслуженный юрист Кыргызской Республики
