В Кыргызстане с принятием закона «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления» многие начали утверждать, что акимы и мэры городов будут назначать и руководителей организаций здравоохранения. В этой связи стоит прояснить, что такое толкование норм закона является неверным и не соответствует законодательству.
В октябре 2021 года вступил в силу закон «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления», где в том числе указано, что акимы и мэры городов назначают и освобождают руководителей территориальных подразделений госорганов исполнительной власти, за исключением органов статистики, национальной безопасности, внутренних дел и местных органов военного управления. На основании данных положений закона и уже имевших место публичных выступлений сложилось впечатление, что акимы и мэры городов будут назначать всех руководителей на местном уровне, однако их полномочия по назначению и освобождению руководителей не так однозначны. Так, например, к полномочиям акимов и мэров не может относиться назначение и освобождение руководителей организаций здравоохранения (директоров/главных врачей больниц, глав Центров общеврачебной практики и т.д.). В действующем законодательстве этот вопрос достаточно понятно описан:
1. В законе «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления» речь идет о руководителях территориальных подразделений государственных органов исполнительной власти. При этом организации здравоохранения не являются территориальными подразделениями Министерства здравоохранения КР. Территориальными подразделениями считаются учреждения, которые осуществляют функции или часть функций госоргана исполнительной власти. А организации здравоохранения не осуществляют функции или часть функций Минздрава КР, и у них нет полномочий, связанных с осуществлением государственной политики. Основной функцией организаций здравоохранения является предоставление услуг населению в сфере здравоохранения.
Дополнительным доказательством отсутствия территориальных подразделений у Минздрава является постановление Правительства КР «О предельной штатной численности министерств, административных ведомств и иных государственных органов КР» от 22 августа 2011 года N 473. В этом документе вообще не предусмотрена штатная численность для территориальных подразделений Минздрава.
2. Назначение руководителей государственных организаций здравоохранения является исключительной прерогативой Министерства здравоохранения КР. Это отражено в статье 11 Закона КР «Об охране здоровья граждан в КР»: «назначение руководителей государственных организаций здравоохранения осуществляется уполномоченным государственным органом Кыргызской Республики в области здравоохранения». В настоящее время практически все организации здравоохранения, осуществляющие свою деятельность на территории республики, являются государственными организациями здравоохранения.
3. Организации здравоохранения зарегистрированы в органах юстиции как «учреждения», собственником (учредителем) которых является Минздрав КР. Согласно статье 33 закона КР «О некоммерческих организациях» структура, порядок формирования и деятельности, а также полномочия органов управления учреждением определяются собственником в уставе учреждения, если иное не установлено законом. Таким образом, порядок формирования, в том числе назначение органов управления организаций здравоохранения должно определяться Министерством здравоохранения в качестве собственника (учредителя).
Аналогичные положения о полномочиях Минздрава КР, закреплены во всех уставах (положениях) организаций здравоохранения. Такое положение вещей оправдано во всех отношениях, так как согласно Гражданскому кодексу (статьи 164, 364) и закону КР «О некоммерческих организациях» (глава 4) организация здравоохранения, как учреждение отвечает по своим обязательствам, находящимся в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам организации здравоохранения несет Министерство здравоохранения КР в качестве его собственника.
Таким образом, даже если допустить, что руководителей организаций здравоохранения назначают другие лица, то ответственность за организацию в соответствии с законодательством все равно будет нести Министерство здравоохранения КР. В связи с чем нарушаются права Министерства здравоохранения КР как собственника (учредителя), и он теряет возможность контролировать деятельность организаций здравоохранения через назначение своего представителя, который несет персональную ответственность перед Минздравом КР.
4. Назначение руководителей организаций здравоохранения акимами и мэрами городов может привести к правовому коллапсу и негативным правовым последствиям. Так, к примеру, в настоящее время существуют организации здравоохранения, осуществляющие деятельность на межрайонном и областном уровне. Поэтому возникает вопрос, как акимы и мэры городов будут назначать руководителей организаций здравоохранения на межрайонном и областном уровне. Если возникает предположение, что руководители организаций здравоохранения на межрайонном и областном уровне назначают полномочные представители Президента в области, то данное предположение тоже неверен. Так, как согласно положению «О полномочном представителе Президента КР в области», утвержденного указом Президента КР от 15 июля 2021 года № 302, у полномочных представителей Президента КР в области нет полномочий назначать кого-либо, помимо сотрудников своего аппарата. Следует отметить, что полномочные представители Президента КР в области могут вносить в установленном порядке предложения по отстранению и освобождению от должности руководителей территориальных подразделений государственных органов и учреждений в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей. Таким образом, компетенции полномочных представителей Президента в области ограничены только внесением предложений по отстранению и освобождению от должности.
5. Отдельный вопрос вызывают полномочия мэрии по назначению и освобождению руководителей территориальных подразделений государственных органов исполнительной власти, в частности, Министерства здравоохранения. Так согласно статье 4 Конституции КР государственная власть основывается на принципах разграничения полномочий и функций государственных органов и органов местного самоуправления. И основной функцией местного самоуправления является решение вопросов местного значения. При этом в законе «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления», где определены вопросы местного значения, вопросы здравоохранения не предусмотрены. В перечне основных государственных полномочий, которые могут быть делегированы органам МСУ также отсутствуют полномочия, связанные со здравоохранением. В то же время в действующем законодательстве отсутствуют законы, в которых предусматривается какое-либо делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления в области здравоохранения. Следует подчеркнуть, что согласно Конституции и действующему законодательству государственные полномочия могут быть делегированы с передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их реализации, а также с одновременным установлением порядка государственного обеспечения условий реализации передаваемых полномочий. На основе вышеизложенного, назначение мэрами городов, являющихся органами местного самоуправления руководителей организаций здравоохранения, находящихся в государственной собственности и не являющихся территориальными подразделениями государственных органов исполнительной власти является незаконным.
Назначение руководителей именно территориальных подразделений государственных органов исполнительной власти акимами и мэрами городов можно и нужно поддержать, учитывая увеличение зоны их ответственности и необходимости усиления координации работы между госорганами на местах. Если принимать во внимание, что руководители территориальных подразделений государственных органов исполнительной власти являются госслужащими, и вопросы определения их компетенций и назначения регулируется законодательством в области государственной и муниципальной службы, то их назначение акимами представляется верным и соответствующим законодательству.
Однако, назначение акимами и мэрами городов руководителей организаций здравоохранения, которые не являются государственными служащими, и компетенции, порядок назначения которых регулировано только актами Министерства здравоохранения КР, является нелогичным, не соответствует действующему законодательству КР и может привести к негативным правовым последствиям, а также судебным спорам.
Солтобеков Т.Э.,
правовой эксперт
