Усиление контроля и ужесточение правил – общепринятые меры борьбы с Коррупцией. Собственно, это первое, что приходит в голову любому человеку, который в том или ином качестве сталкивается с этой проблемой. И неважно, рядовой это Гражданин, с возгласом «Сталина на вас нет!», или человек, облеченный Властью.
Эти меры регулярно применялись как в нашей стране, так и за рубежом – и их результативность достаточно хорошо известна. Как только они внедряются – Коррупция снижается, иногда, если речь идет об очень жестких мерах, достаточно серьезно. И парадокс, затем обязательно опять начинает расти, и часто до более высокого уровня, нежели первоначальный.
Этот процесс носит динамичный характер. Коррупционеры всегда находят лазейки, позволяющие им обходить новые правила и ограничения. Контроль со временем слабеет, превращается в рутину. Коррупция проникает в органы Контроля. Собственно, это и объясняет, почему новый уровень коррупции становится все выше и выше: приходится делиться со все большим количеством участников процесса. Плюс компенсация возросших рисков, плюс желание возместить «потери», понесенные в период вынужденной малой активности.
Рано или поздно все приходится начинать по новой. Борьба с коррупцией только с помощью «драконовских мер», иными словами, использование только репрессивно-силовых приемов – это, как показывала История не раз, к сожалению бесконечный процесс, которым Власть может заниматься сколь угодно долго, особенно когда он приобретает политический "окрас". Как правило, в последующем всегда привлекали к ответственности за Коррупцию многих представителей силовых органов, определенных именно для этой борьбы.
Я считаю, что такая борьба с коррупцией – ложная цель или способ убедить начинающих сердиться граждан: система вертикали эффективна, но работать ей мешают отдельные хапуги.
Это старинный банальный трюк, хотя на сей раз, надо отдать должное, он исполняется (начал исполняться) с особой виртуозностью.
Настоящей же целью должно являться упорядочивание системы государственного (и муниципального) управления. Чиновник должен четко знать, каких целей он должен добиваться, какими ресурсами он для этого может располагать, и какое вознаграждение (в том числе и повышение статуса) его ждет. Ну и, естественно, какую ответственность он несет в случае, если цели не будут достигнуты.
К сожалению, сложившиеся системы управления далеки от этого идеала. Цели, если они и ставятся, размыты. Ресурсы не определенны, а их получение, как правило, устанавливается отношениями с вышестоящим начальством, а не с характером стоящих задач. Оценка деятельности, вознаграждение и ответственность, опять-таки, определяются мнением руководства. Емкая фраза: «Системы нет», четко определяет проблему.
Заглядывая наперед этой статьи, скажем, что создание такой системы, на наш взгляд, позволило бы гораздо более эффективно бороться с коррупцией, нежели любые меры, непосредственно направленные против этого явления.
Коррупция как феномен системы управления
Сама по себе тема коррупции в нашем отечестве не нова. Со времени президентства Жапарова, она постоянно находится в публичном дискурсе, причем по инициативе самих властей. Если раньше она касалась различных мер борьбы, с упором на профилактические, таких как обязательная декларация доходов родственников, увеличения штрафов и т.д., то в последнее время тема коррупции приобрела новый оборот.
Коррупционные скандалы коснулись чиновников самых верхних эшелонов власти. Увеличилась публичность расследования уголовных дел региональных и муниципальных чиновников. Уголовные дела на ответственных работников аппарата Президента и премьер-министра, экс-мэров и их окружения возбуждались и раньше, однако сейчас они приобрели систематический характер. «Плебеи жаждут хлеба и зрелищ».
Конечно, масштабной борьбы с коррупцией, включая высших чиновников, ждали уже давно. Первой ласточкой, кстати, неожиданно для этих лиц, стало привлечение, многих и многих чиновников занимавших и занимающих сегодня, высшие государственные должности в рамках уголовного дела по золоторудному предприятию Кумтор. С тех пор остается только гадать, что же все это значит: то ли власти действительно решили пойти на самоочищение в целях профилактики предполагаемых многими экспертами протестных выступлений и снижения рейтинга первых лиц с "неожиданным наступлением зимы", то ли наконец разразилась Война Кланов в связи с ухудшением экономических условий в стране, то ли это хитроумный ход властей чтобы в очередной раз всех «держать в иллюзиях». Что бы все это ни означало, наше население, как ему и положено в территориальной периферии, настроено скептически и пока безмолвствует.
С другой стороны, наблюдается любопытная тенденция объяснить экономические проблемы Кыргызстана одним только высоким уровнем коррупции. И ее же изничтожение неожиданно определять, как чуть ли не шаг номер один на долгом и тернистом пути «вставания с колен». И понятно почему: борьба с коррупцией, как с бесспорным злом, является самой очевидной Панацеей, за неимением других идей вообще.
В конечном итоге, прочитать про подробности и ход коррупционных скандалов и что в конце концов «коррупционер» «понял все сам, раскаялся на определенную кем-то сумму» и посему законно отпущен на «все четыре стороны», можно в любом уважающем себя СМИ.
Поэтому нам интереснее остановиться не на их содержании, самом по себе, и на гадании о смысле коррупционной кампании (поживем-увидим), а на том факте, Почему вообще Существует Явление Коррупции с Управленческой Точки Зрения.
В нашем понимании, в основе системы Управления лежит разделение деятельности по ее организации на три типа:
― деятельность, четко регламентированная Инструкциями и направленная на создание завершенного процесса, - так называемая «рутинная» деятельность.
― творческая деятельность, или «проектная» деятельность, ориентированная на создание и совершенствование рутинной деятельности,
― аврально-опытная деятельность (АОД), иными словами - «решение проблем», проектная деятельность, ориентированная на событие (организация какого–либо события или его предотвращение).
Именно этот, третий вид деятельности, по организации «решения проблем», напрямую связан с развитием коррупции. Чем выше доля «решения проблем» или АОД в системе управления, тем больше возможностей для системной коррупции. По оценке экспертов, в данный момент доля АОДа в высших эшелонах власти составляет до 95%, в низших – до 60%.
Аврально-опытная деятельность (АОД) направлена на решение внеплановых задач разной степени сложности, срочности, важности, которые формируются извне, и из-за которых вынужденно приходится откладывать текущие запланированные задачи. При этом каждая из таких внеплановых задач в некоторой степени уникальна. Поэтому в условиях ограниченности ресурсов деятельность по их решению носит Авральный характер. Опытность здесь понимается двояко: с одной стороны, поиск решения каждый раз напоминает опыт (успешный или неуспешный), с другой стороны, человек, который занимается решением задачи, приобретает уникальный опыт по ее решению.
Задача здесь, как понятно, может быть любой: например, провести важный Форум или Саммит, запустить новую систему «Безопасного города», закупить оборудование для реконструкции ТЭЦ Бишкека, провести административную реформу Управления страны. Причем начальство, вздыхая, спрашивает всегда за результат, а методы и сколько денег это стоило становятся неважны. При этом нужно отметить, что часто и сам результат в ходе АОДа пересматривается: реальный результат подменяется красивой отчетностью и пусканием пыли в глаза. Пример из жизни: многомиллионные Государственные и Внешние прямые Инвестиции, вложенные в проект «Всемирные игры кочевников», - реконструкция ипподрома в Чолпон-Ате, строительство Спортивного комплекса компанией «Газпром» в Чолпон-Ате и строительство этно-комплекса в ущелье Кырчын, были преданы забвению с момента «продажи» интересов Кыргызстана в праве собственности на проект частью ответственных за данный проект чиновников страны Турции, и конечно же под «благочестивыми предлогами» о заботе имиджа Кыргызстана. Итог – Игры «уехали», построенная инфраструктура разрушается и гибнет без поддерживающих вложений на текущий ремонт и финансов не ожидается, так как мероприятий по «Всемирным играм кочевников» на данных объектах не планируется и не предвидится, а причастные люди продолжают руководить в Министерстве соответствующей отрасли.
Занятие аврально-опытной деятельностью (АОД) требует от исполнителей регулярного принятия самостоятельных Решений, а также зачастую действий не по утвержденным Инструкциям. В реальности все еще сложнее: чтобы решить задачу, исполнителям иногда приходится действовать вопреки установленным нормам и вопреки законодательству, что означает превышение полномочий. Ну и их использование, понятное дело, то есть определяемых в законе как Коррупция.
Многие уголовные дела на представителей исполнительной власти муниципалитетов и регионов заводятся именно за превышение должностных полномочий. Часто это делается из-за необходимости срочно реагировать на некую проблему, где-то экстренно искать деньги и материалы и так далее. Поэтому неудивительно, что фактически на любого действующего мэра или экс-мэра в последующем, можно запросто завести уголовное дело, чем часто пользуются конкуренты в борьбе за Власть.
Успешно занимающиеся аврально-опытной деятельностью («решением проблем») сотрудники становятся в буквальном смысле незаменимыми, поскольку обладают уникальным опытом решения спонтанных задач. Такие люди поощряются и пользуются доверием.
Есть разные механизмы разрастания коррупции. С одной стороны, создается целая иерархическая цепочка, основанная на лояльности. С другой стороны, это означает, что верхние эшелоны иерархии ставят себя в зависимость от нижестоящих: для решения задач выбираются те исполнители, которые пользуется доверием, поскольку задачи нужно решать быстро. Коррупция – естественный и очень сильный механизм поддержания этой двусторонней зависимости.
В предельном случае административная вертикаль становится вертикалью исключительно личной лояльности. Такая вертикаль работает только до тех пор, пока работают механизмы поощрения и наказания. Как только они перестают работать, система управления быстро деградирует и становится неподконтрольной уже никому, работая лишь по инерции да по старой памяти. Именно с этим фактом связана наша точка зрения о начале Войны Национальных Кланов в связи с ухудшением экономической конъюнктуры и, следовательно, исчезновением способов поощрения.
Еще раз подчеркнем, что в системе личной Лояльности невозможно работать без Доверия, ведь все задания необходимо выполнять быстро, что требует от Руководителя сразу выбирать «правильных» Исполнителей. А выбираются они как раз по принципу наибольшего Доверия. Понятно, что такая система не может быть эффективной. К тому же, каждый такой подобранный человек ценится на «вес золота», и ему прощаются многие очевидные неудачи. Именно под этими процессами иногда понимается «феодализация» системы Управления.
Такого рода личная зависимость и необходимость поощрения выражается в росте коррупции, когда начальство закрывает глаза на методы достижения целей и необходимые для этого ресурсы: лишь бы задачи хоть как-то выполнялись.
Но есть, и оборотная сторона повышенного уровня доверия к нижестоящим исполнителям.
Многие активные Исполнители своей работой именно благодаря Доверию продвигаются по Должностной Лестнице. Начальник знает из предыдущего опыта, что на этого человека можно положиться и со временем расслабляется и не замечает просчетов со стороны такого подчиненного. Со своей стороны, такой подчиненный вполне может воспользоваться доверием и перестать реагировать на поручения Руководства.
Другой случай. Руководитель берет на работу «своего» человека, которого считает хорошим работником (по каким-то своим причинам). Такому человеку также оказывается особое Доверие, которым он может воспользоваться для отлынивания.
В итоге исполнение поручений становится делом доброй воли и личной заинтересованности, а сами поручения исполняются некачественно или не исполняются вообще. И здесь уже начальник оказывается в двойственном положении: с одной стороны, он сам выбрал этого человека, а с другой, этот человек оказывается неэффективен.
Тогда уже начинают работать социальные механизмы иного рода. Здесь, кстати, можно вспомнить нового Главу администрации, который уже сетует на систематическое неисполнение поручений по ОЗП, видимо наивно виня во всем извечную бюрократию, хотя дело совершенно в другом и необходимы усилия для становления работы Системы вообще.
Имея в виду высокий уровень аврально-опытной деятельности (и в целом хаоса) в отечественной системе административного управления, то есть более глубоких – управленческих, иерархических – причин для процветания Коррупции, становится очевидным, что желание победить коррупцию имеющимися нормативными (законотворческими) запретительными методами становится столь же недееспособным, сколь и нереалистичным. Необходима полная и качественная Ревизия существующей теории Управления и функционирования Административного аппарата.
Что с этим делать и как это решать?
Понятно, что нужны управленческие ответы такого же уровня, как и проблемы, с которыми мы сталкиваемся. В данном случае решение нужно искать, во-первых, в иных методах организации управленческой деятельности и, во-вторых, в других критериях, в соответствие с которыми чиновник (администратор, управленец) повышается в должности в управленческой иерархии. Мы разрабатываем концепцию рутинной деятельности, регламентирующей работу Исполнителя, и творческой деятельности, создающей и задающей эту рутину. Для решения второй задачи мы разрабатываем концепцию государственного Чиновника-Предпринимателя, радеющего и думающего о благополучии своей страны, своей Родины. Мы, именно за такой тип управленцев, подобные Н. Тюлееву, как яркий пример представителя этой концепции. Об этом мы будем писать в следующих заметках.
