Мне и некоторым моим коллегам понадобилось много терпения, сил и стараний, чтобы в кыргызской конституции записали положение об обязательности трех чтений законов. Это было еще в 2007 г., когда принимали очередной Основной Закон.
Суть этой нормы состояла в том, чтобы парламент принимал актуальные, хорошо продуманные, стабильные и эффективные законы. Сложилась эта практика от того, что в нашей советской стране не было реального парламентаризма, хотя внешне форма правления очень напоминала парламентскую. Но это не было так, вся власть в стране Советов принадлежала не Советам, а партаппарату. Советы лишь придавали партийным решениям, которые имели высшую политическую силу, силу закона. Вот это своеобразие и привело к специфической законодательной работе, в которой главным законодателем были не народные представители - депутаты Советов, а партийный аппарат, его чиновники.
Обретение независимости и переход к демократии требовал передачи власти народным представителям - депутатам, президенту и изменений в процедурах принятия решений. Компартии в этом процессе уже не было. Но эта реформа не была до конца понята и сделана, а законы в Жогорку Кенеше принимались по старинке наспех, сразу, а потом все время переделывались, исходя из изменившейся политики, политической и экономической ситуации или в чьих-то частных или общих интересах… Только законопроекты в парламент теперь стали спускаться от президента, правительства и депутатов ЖК.
В свое время теоретики и практики придумали и обосновали процедуру 3-кратного чтения законопроектов. Ею сейчас пользуются во всем цивилизованном мире, где хотят добиться стабильного, четкого и эффективного законодательства.
До прихода в Законодательное собрание Жогорку Кенеша даже я, профессор, специалист по парламентаризму, не понимал, как в нем принимаются законы?! Слышал, как спикер ставил на голосование законопроекты в первом чтении. Но ничего не слышал об их дальнейшей судьбе - втором и третьем чтении. А принимались они оказываются по советской практике - в целом, с учетом предложений депутатов, постатейно, на слух, по стенограмме… Короче говоря, депутаты, голосуя за законопроект, не имели перед собой окончательного текста. А все эти запутанные процедуры допускали произвольное вмешательство в законодательный процесс посторонних людей, что приводило к появлению неэффективного и противоречивого законодательства и распространению масштабной коррупции. Ибо не было ясного и четкого механизма контроля за этапами прохождения законопроекта, когда на каждом этапе (чтении), депутат имел на руках соответствующий проект документа и мог сравнить его с окончательным вариантом. Иначе говоря, законодательный процесс отдавался на откуп чиновникам и заинтересованным лоббистам. Даже уже принятый документ можно было дописать… Хотя, конституция разрешает принимать законы только законодателям.
Так что же должно пониматься под чтениями законопроекта?
1-е чтение — это заслушивание концепции законопроекта, с которым выступает инициатор. Он же представляет текст законопроекта, который заблаговременно (у нас 3 дня) распространяется среди всех депутатов, чтобы они смогли изучить и переварить его.
Если закон проходит 1-е чтение, значит признается его важность для страны и общества. Законопроект отправляется в соответствующий комитет для подготовки ко 2-му чтению. В регламенте парламента установлен срок, в который он должен быть подготовлен (у нас 10 дней). Комитет в это время собирает и анализирует в предложения депутатов.
При обсуждении во 2-чтении основным докладчиком выступает председатель комитета, который докладывает, какие предложения были внесены, какие одобрены или не приняты и почему? Всем депутатам раздается текст законопроекта, чтобы они видели и контролировали текст. На этом этапе чтения депутаты могут предлагать изменения, поправки и дополнения. Их снова собирают и анализируют. Если законопроект принят во 2-чтении, это означает, что его должны с учетом высказанных депутатами замечаний подготовить к 3-чтению, т.е. к голосованию в парламенте.
При 3-чтении депутаты получают окончательный текст законопроекта. Вносить поправки и предложения в него уже запрещено. Депутаты только голосуют, без прений и споров.
Причем законопроект может быть провален на любом этапе чтений. Парламент обязан обсудить все законодательные предложения, но не обязан их все принимать.
Процедура голосования в современных парламентах отделена от процедуры обсуждения законопроектов, где не обязательно наличие кворума. Но на процедуре «голосования» обязаны присутствовать все депутаты. Явку обеспечивают фракции парламента и ответственные за дисциплину должностные лица фракции, избранные из числа депутатов. Их называют «партийными хлыстами». У нас эти функции часто возлагают на сотрудников фракций или аппарата, но депутаты их не слушают. Поэтому возникают проблемы с кворумом. Там, где это сложно добиться, вводят систему «делегированного» голосования. Это когда депутаты из одной фракции голосуют друг за друга.
В случае отсутствия депутата им вменяют большой штраф, который больно бьет по их бюджету. А при систематическом отсутствии на следующих выборах им не предлагают место в партийных списках.
Во время своей командировки в Бундестаг в 2009 г. мне удалось у немецких коллег узнать размеры штрафов. Они сказали, что никакой случай не может быть основанием, чтобы депутат мог пропустить голосование. Даже, если они находятся на больничном, в командировке или на похоронах. Рассказывали немецкие коллеги, как на голосование по принципиальным судьбоносным законам, больных депутатов привозили даже на носилках.
Оклады германских депутатов невысокие в пределах 10 тыс. евро. За прогул начисляли 600 евро. Если в командировке - 250 евро, если на больничном - 150 евро. Там нет олигархов, которые могли бы плюнуть на эти штрафы, как у нас, но зато очень много представителей среднего класса - адвокатов, ученых и профессиональных политиков. Для них эти штрафы являются серьезными суммами.
Есть в практике парламентов случаи, когда законы могут приниматься сразу в трех чтениях. Это когда речь идет о редакционных поправках или мелких законах, не оказывающих большого влияния на судьбу страны. В Швеции их разрешают принимать даже на заседании комитета.
В свете всего вышесказанного у меня вызывает удивление нововведение о 4-м чтении законопроектов в регламенте ЖК.
Таким образом, разделение законодательного процесса на этапы дают народным представителям депутатам возможность лучше служить своим избирателям, организовать парламентский менеджмент, качество и эффективность своей работы на благо всего общества и государства.
