Повышение доверия к правоохранительным органам и судебной системе со стороны граждан, в целом всего общества, субъектов предпринимательства, иностранных инвесторов сегодня является одной из важнейших задач действующей власти. Суды как одна из ветвей власти не остаются в стороне от тех процессов, которые происходят в обществе. Наш собственный опыт подсказывает, что от качества работы правоохранительных органов и судов, справедливого осуществления правосудия во многом зависят общественно-политическая стабильность и правопорядок в стране.
Парадоксы судебной реформы
За почти 30 лет судебной реформы со всеми оговорками можно констатировать, что судебная власть в Кыргызстане состоялась. Сфера судебной компетенции значительно расширилась. Граждане и юридические лица получили право обжаловать в суд действия чиновников и нормативные правовые акты. Закреплены правовые основы независимости судей. Улучшено финансирование судов. В 2022 году по инициативе Президента Кыргызской Республики С.Н. Жапарова заработная плата судей была повышена в два раза, также были повышены заработные платы работников аппаратов судов, из республиканского бюджета выделяются средства для строительства домов правосудия, ремонта и технического оснащения зданий судов. Созданы правовые и организационные основы функционирования судебной власти. Можно долго перечислять формальные показатели, которые свидетельствуют о развитии судебной системы в Кыргызстане.
Вместе с тем, при всех позитивных факторах реализации судебной реформы складывается парадоксальная ситуация: проведенная судебная реформа не изменила в целом негативного взгляда большинства населения на судебную систему. Социологические опросы продолжают констатировать недоверие к судам значительной доли населения. Так, по итогам 2022 года в Администрацию Президента поступило 19 тыс. 844 обращений от граждан. Из них самое большое количество жалоб и заявлений - на работу судебных и правоохранительных органов: 3 тыс. 512 (27,8% - самый большой процент обращений). Граждане, общественно-политические деятели, представители неправительственных организаций продолжают считать, что суд в Кыргызстане неэффективен, несправедлив, зачастую коррумпирован. И на самом деле на это имеются бесспорные основания. Недоверие граждан, в целом общества, можно назвать первым и основным элементом кризиса судебной системы.
Реализация судебной реформы породила немало новых проблем, которые в общественном сознании также вызывают отрицательное отношение к судебной системе. Прежде всего, это касается вопросов разрешения экономических споров, имущественных прав граждан и юридических лиц, государственной собственности. Суды зачастую становятся «инструментом» для рейдерских захватов собственности граждан и юридических лиц, государственной собственности. Так, в 2021-2022 годы ГКНБ были установлены факты вынесения отдельными действующими судьями и бывшими судьями районных, городских, областных судов и Верховного суда заведомо неправосудных решений в интересах отдельных преступных групп, причастных к фактам рейдерского захвата объектов недвижимости и предприятий местных и иностранных инвесторов, вывода из государственной собственности национализированной недвижимости.
В сентябре-октябре текущего года по факту вымогательства и получения взятки были возбуждены уголовные дела: в отношении судьи Ленинского районного суда г.Бишкек, судьи Бишкекского городского суда, судьи Свердловского районного суда г.Бишкек. В итоге впервые в истории судебной системы сразу 3 судьи были заключены под стражу в СИЗО. По данным ГКНБ взяточничество в Бишкекском городском суде имело системный характер: в пресс-релизе ГКНБ говорится, что «по результатам проведенных мероприятий был установлен действительный факт организованной судьями устойчивой коррупционной схемы, с вовлечением в свою преступную деятельность так называемых «доверенных» адвокатов».
В сентябре и октябре текущего года Совет судей Кыргызской Республики удовлетворил представления председателя Верховного суда З.К. Базарбекова, Генеральной прокуратуры и ГКНБ о досрочном освобождении от должности 9 судей местных судов. По предложению Совета судей Указом Президента Кыргызской Республики от 1 ноября 2023 года эти 9 судей местных судов были освобождены от должности в связи с нарушением требований безупречности поведения судьи. Если перевести данную формулировку с бюрократического на всем понятный язык, то судьи были освобождены за грубейшие нарушения законности при осуществлении правосудия. Впервые за раз были освобождены такое количество судей. Между тем, выступая 6 ноября текущего года на совещании с председателями и судьями местных судов Джалал-Абадской области председатель Верховного суда З.К. Базарбеков заявил, что работа по самоочищению судебной системы будет продолжена.
Когда реформы вредят государству и обществу
Представляется, что в программу реформ были изначально заложены три крупные методологические ошибки. Первая из них заключается в том, что реформы были запрограммированы на разрушительный, скоротечно-обвальный характер, особенно это касается третьего этапа судебной реформы (2013-2017 годы). Вторая ошибка выразилась в переоценке значимости чужого, в основном западного опыта и, как следствие, пренебрежении собственным многолетним опытом или опытом стран ближнего зарубежья, с которыми много десятков лет были связаны единой «пуповиной». Реформаторы, инициировавшие масштабную перестройку судоустройства и судопроизводства, были легкомысленными романтиками: предполагалось, все, что нужно сделать - это заимствовать отдельные институты судебной системы у развитых западных стран. Казалось, что стоит только ввести эти институты у нас и судебная система заработает как там.
Между тем многолетний опыт судебной реформы показывает, что бездумное заимствование чужих институтов – ошибочный вариант. В результате такого рода заимствований институты, перенесенные «оттуда» на нашу «неподготовленную почву», не работают. Они атрофируются, отторгаются и перерождаются, т.е. действуют совсем не по тем правилам, по которым они, казалось бы, должны были действовать. Яркий пример отторжения заимствованного - это институт суда присяжных заседателей. Суд присяжных заседателей для судебной системы Кыргызстана в настоящее время остаётся абсолютно инородным элементом, поскольку «скопировали» с англо-американской системы правосудия.
А третья ошибка заключается в том, что при проведении реформ под лозунгом «обеспечения независимости судей» фактически отказались от надзора за судебной деятельностью – в настоящее время нет ни прокурорского надзора, ни судебного надзора при осуществлении правосудия. Укрепление статуса судей особо не отразились на улучшении качества и культуры отправления правосудия. К сожалению, судейский корпус принцип независимости судей понял своеобразно – как независимость от всех и вся, в том числе, и от закона. Многие судьи восприняли независимость суда, как полную безответственность и безнаказанность лично для себя. В результате нарушаются права и законные интересы граждан, субъектов предпринимательства и даже государства, подрывается авторитет государственной власти в целом.
Таким образом, многолетние реформы не привели к общественно ожидаемым изменениям в судебной системе – к суду скорому, правому и справедливому. Недостатки правоохранительной и судебной системы способствуют росту правового нигилизма в обществе, утрачивается уважение к закону, еще к большему росту недоверия к государству. Неправосудное правосудие сегодня являет собой одну из главных угроз реформаторским устремлениям главы государства С.Н. Жапарова. Настало время принимать безотлагательные меры для того, чтобы преодолеть сложившееся у граждан восприятие суда, у которого «закон что дышло – куда повернул, туда и вышло». Поэтому для Кыргызстана крайне необходимо продолжение судебной реформы.
Что мы потеряли в судебной системе
Защита прав и свобод, законных интересов граждан, юридических лиц – основополагающая функция судебной власти. От суда ожидают многого потому, что это – конечная инстанция в решении правовых споров. Однако для многих людей, предпринимателей, пытающихся законно восстановить свои права, суд так и не стал ни скорым, ни правым, ни справедливым.
При подходе к разрешению этой проблемы реформаторы зачастую исходят не из многолетнего опыта отечественного правового развития, а из заимствованных западных стандартов и идеологических штампов, относящих советскую правовую систему в качестве фундамента тоталитаризма и авторитаризма. Это связано с тем, что при характеристике правовой системы советского государства ссылаются на якобы фактическое отсутствие опыта судебной защиты прав и свобод, законных интересов граждан. На самом деле это ошибочный подход, а точнее - неправда.
Важнейшим фактором правового порядка, защиты прав и свобод, законных интересов граждан, юридических лиц, субъектов предпринимательства и т.д., безусловно, является целесообразно организованная система судебных органов. Судебная реформа, начатая в 1994 году и вроде бы завершенная осенью 2021 года с принятием основополагающих конституционных законов и кодексов, не привела к созданию судебной системы, эффективно выполняющей свою основную функцию. Многие неудачи судебной реформы, на мой взгляд связаны с тем, что советский опыт осуществления правосудия фактически не был учтен. Реформаторы, ссылаясь на заимствованные западные идеологические штампы, полностью отказались от многолетнего опыта судоустройства и правосудия во многом эффективно выполнявшим основную функцию суда – защиту прав и законных интересов. Чтобы ни говорили «либералы-демократы» при советской власти справедливости и законности в судах (и не только) было значительно больше.
Постановлением Верховного Совета Киргизской ССР 12-го созыва (легендарный парламент) от 11 апреля 1990 года был введен в действие Закон Киргизской ССР «О судоустройстве Киргизской ССР» (3 июля 1992 года в Закон были внесены изменения). Закон о судоустройстве действовал вплоть до 24 апреля 1999 года (до признания утратившим силу Законом от 24 апреля 1999 года № 36).
Законом было установлено, что правосудие в республике осуществляется только судом. Задачи суда – осуществляя правосудие суд был призван охранять от всяких посягательств: закрепленный в Конституции общественный строй, его политическую и экономическую системы; социально-экономические, политические и личные права и свободы граждан, провозглашенные и гарантируемые Конституцией и законами; права и законные интересы предприятий, учреждений, организаций.
Закон закрепил следующую следующую судебную систему: Верховный суд, областные суды, Фрунзенский (Бишкекский) городской суд, Военный суд республики, районные (городские) народные суды.
Законом было предусмотрено, что правосудие осуществляется путем: рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях гражданских дел, связанных с защитой прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций; рассмотрения в судебных заседаниях уголовных дел, решения вопросов о виновности подсудимых, применения установленных законом мер наказания к лицам, виновным в совершении преступления, либо оправдания невиновных! На районные (городские) народные суды также было возложено рассмотрение дел об административных правонарушениях.
Районные (городские) народные суды состояли из председателя, судей и народных заседателей. Народные заседатели районных (городских) народных судов избирались на собраниях граждан по месту их жительства или работы открытым голосованием сроком на 5 лет. Районные (городские) народные суды рассматривали все гражданские, уголовные дела и дела об административных правонарушениях за исключением дел, отнесенных к ведению других судов. Так, районным (городским) народным судам были неподсудны уголовные дела, за которые по закону может быть назначена исключительная мера наказания – смертная казнь. При этом все уголовные дела рассматривались коллегиально в составе председательствующего судьи и двух народных заседателей! Причем при осуществлении правосудия народным заседателям были предоставлены все полномочия судьи, приговоры по уголовным делам подписывались всем составом суда.
Закон о судоустройстве закрепил следующую структуру областного суда, Фрунзенского (Бишкекского) городского суда: 1) президиум суда; 2) судебная коллегия по гражданским делам; 3) судебная коллегия по уголовным делам. Областной суд, Фрунзенский (Бишкекский) городской суд: рассматривал в пределах своих полномочий дела: 1) в качестве суда первой инстанции; 2) в кассационном порядке; 3) в порядке надзора. При этом участие прокурора области и прокурора города Фрунзе (Бишкека) в заседаниях президиума при рассмотрении судебных дел было обязательным. Судебная коллегия по гражданским делам и судебная коллегия по уголовным делам областного суда, Фрунзенского (Бишкекского) городского суда рассматривали в пределах своих полномочий дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке.
В соответствии с Законом о судоустройстве Верховный суд республики являлся высшим судебным органом и осуществлял надзор за судебной деятельностью всех судов. Закон закрепил следующую структуру Верховного суда: 1) Пленум Верховного суда; 2) Президиум Верховного суда; 3) Судебная коллегия по гражданским делам; 4) Судебная коллегия по уголовным делам. Верховный суд в пределах своих полномочий рассматривал дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке и в порядке надзора.
Пленум Верховного суда в пределах своих полномочий рассматривал дела в порядке надзора; давал руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства, заслушивал сообщения председателей судов о судебной практике по применению законодательства, утверждал специальный состав судей для рассмотрения дел о воинских преступлениях, осуществлял другие полномочия, предоставленные ему законодательством.
Президиум Верховного суда в пределах своих полномочий рассматривал судебные дела в порядке надзора; рассматривал вопросы организации работы судебных коллегий и аппарата Верховного суда, оказывал помощь нижестоящим судам в правильном применении законодательства, осуществлял другие полномочия, предоставленные ему законодательством.
Судебная коллегия по гражданским делам и Судебная коллегия по уголовным делам Верховного суда рассматривали в пределах своих полномочий дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке и в порядке надзора; изучали и обобщали судебную практику, анализировали судебную статистику и осуществляли другие полномочия, предоставленные им законодательством.
Советская судебная система имела много минусов. Однако у нее была своя внутренняя логика, причем эта логика была отнюдь не такой недемократичной и авторитарно-вертикальной, как ее сегодня обычно представляют «профессиональные критики» всего советского опыта государственного строительства. Все-таки та система разрабатывалась не дилетантами, а на основе научно обоснованных рекомендаций научно-исследовательских институтов Академии наук, Верховного Совета и Совета министров СССР, основанных на лучших международных практиках.
Самое главное – судебная система установленная Законом о судоустройстве от 1990 года и действовавшая до конца апреля 1999 года была обращена «лицом к людям» - действовала многоступенчатая защита прав и законных интересов граждан: в установленном законом порядке решение (приговор) районного (городского) суда граждане могли обжаловать в кассационном и надзорном порядке в областной суд, в Фрунзенский (Бишкекский) городской суд, в кассационном и надзорном порядке в Верховный суд. Конечной инстанцией для рассмотрения надзорной жалобы был Пленум Верховного суда. То есть, на практике был в полном объеме реализовано право граждан на доступ к правосудию.
Какую судебную систему мы имеем сегодня
Новая судебная система, которую в Кыргызстане построили «реформаторы» за два последние 25 лет, разрушила практически все механизмы защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц, жестко ограничивает право на доступ к правосудию, ограничивает конституционное право граждан участвовать в отправлении правосудия.
В соответствии с действующим конституционным Законом «О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах», регулирующим судебную систему, судьи районных (городских) судов все дела, в том числе уголовные дела, включая по тяжким и особо тяжким преступлениям, рассматривают единолично.
Областные суды, Бишкекский городской суд осуществляют пересмотр не вступивших в законную силу судебных актов судов первой инстанции (районных и городских судов) в апелляционном порядке. Областные суды, Бишкекский городской суд действуют в составе: 1) судебной коллегии по уголовным делам; 2) судебной коллегии по гражданским и экономическим делам; 3) судебной коллегии по административным делам. В областных судах, Бишкекском городском суде все дела рассматриваются коллегиально в составе 3 судей.
Верховный суд является высшим органом судебной власти по гражданским, уголовным, экономическим, административным и иным делам. Верховный суд: 1) в пределах своих полномочий рассматривает дела в качестве суда кассационной инстанции; 2) пересматривает по новым или вновь открывшимся обстоятельствам принятые им судебные акты; 3) изучает и обобщает судебную практику, анализирует судебную статистику и дает разъяснения по вопросам применения законодательства Кыргызской Республики, возникающим при рассмотрении судебных дел; 4) осуществляет иные полномочия, предусмотренные конституционным Законом о Верховном суде и местных судах и законодательством Кыргызской Республики.
Верховный суд действует в составе: 1) судебной коллегии по уголовным делам; 2) судебной коллегии по гражданским и экономическим делам; 3) судебной коллегии по административным делам; 4) Пленума Верховного суда.
В судебных коллегиях Верховного суда для рассмотрения соответствующих дел образуются судебные составы из трех судей. Решения (приговоры) этих трех судей Верховного суда являются окончательными и обжалованию не подлежат.
Пленум Верховного суда: 1) рассматривает материалы изучения и обобщения судебной практики и судебной статистики и дает разъяснения судам по вопросам судебной практики по применению законодательства Кыргызской Республики; при обсуждении вопросов о даче разъяснений судам по вопросам судебной практики по применению законодательства Кыргызской Республики может быть заслушана информация председателей и судей местных судов о судебной практике по применению законодательства; 2) утверждает по представлению председателя Верховного суда персональный состав судебных коллегий и секретаря Пленума из числа судей Верховного суда; 3) утверждает по представлению председателя Верховного суда инструкцию по делопроизводству в Верховном суде и местных судах, положение об аппарате Верховного суда; 4) утверждает по представлению председателя Верховного суда Научно-консультативный совет при Верховном суде; осуществляет иные полномочия, предусмотренные конституционным Законом о Верховном суде и местных судах и законодательством Кыргызской Республики.
Таким образом, сравнение судебной системы и ее функций, установленных Законом о судоустройстве 1990 года и судебной системы и ее функций, установленных конституционным Законом о Верховном суде и местных судах 2021 года показывает, что фактически действующая судебная система «отвернулась от людей» - возможность судебной защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц резко ограничена: решения (приговоры) районных (городских) судов в установленном законом порядке теперь можно обжаловать только в апелляционном порядке в областные суды, в Бишкекский городской суд, и в кассационном порядке в Верховный суд. Соответственно ограничено право граждан на доступ к правосудию.
Как преодолеть кризис судебной системы
Существующие проблемы могут быть решены только путем создания действенного механизма судебной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Жизненно важно добиться доверия граждан, общества в целом, юридических лиц, международных организаций к нашим судам как к институту государства, незыблемо стоящему на защите прав и законных интересов граждан, юридических лиц, инвесторов и гарантирующему законность и правовой порядок в обществе.
В первую очередь необходима смена приоритетов. Дело в том, что на сегодня созданы все правовые и организационные основы функционирования судебной власти. Смена приоритетов заключается в том, что дальнейшее реформирование (развитие) судебной системы невозможно без всеобъемлющей правовой модернизации в Кыргызстане.
Все, что делалось у нас в последние 25 лет, сводилось в основном к судебной реформе. Которая, хотя и является сердцевиной правовой реформы, но не охватывает всех ее сторон, связанных с регулированием социальной, политической и экономической сфер государства. Иными словами, речь должна идти не просто о правовой реформе, а о правовой модернизации общественных и государственных институтов. Реформа – это преобразование формы того, что уже существует. Модернизация же предполагает еще и появление качественно новых идей, институтов и практик.
Основными задачами и одновременно направлениями правовой модернизации должны стать: 1) правовая трансформация общества: противодействие дальнейшему распространению правового нигилизма, реализация мер по повышению уровня правосознания общества, правовой культуры, внедрение современных методов правовой пропаганды, правового обучения и воспитания, развитие юридической науки, юридического образования и т.д.; 2) трансформация и стабилизация системы права - совершенствование правотворческой деятельности государственных органов, преодоление системных факторов, которые подрывают авторитет Закона, всего законодательства и соответственно авторитет государства: таких как игнорирование научной технологии подготовки и принятия законов и других нормативных правовых актов; «поправочное» правотворчество, когда государственные органы в основном разрабатывают и принимают законопроекты, которыми вносятся бесчисленные поправки в уже действующие законы; неподкрепленность законов и других нормативных правовых актов финансовыми ресурсами для их реализации и т.д. При этом следует внедрить обязательную антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов еще на стадии их разработки); 3) трансформация правоохранительной и судебной системы: создание жесткой и устойчивой системы правоприменения, реформирование правоохранительных органов в соответствии с современными требованиями, возобновление судебной реформы и исправление допущенных ошибок и т.д.
Без реализации этой «триединой» задачи, которую по всем направлениям необходимо решать системно и параллельно, стране грозит бесконечная «судебная реформа», как говорится «до скончания веков».
(продолжение следует)
Мурат Укушов, Заслуженный юрист Кыргызской Республики
