Кто спешит - тот спотыкается
Восточная мудрость
Конституция любого современного государства представляет собой важнейший документ, который в той или иной степени касается всех граждан данной страны. Именно на этом акте базируется вся система законодательства, именно к нему апеллируют и представители властных структур, и оппозиция, если таковая имеется в государстве, и институты гражданского общества. Это неудивительно, так как конституция определяет все наиболее значимые сферы жизни людей, их основные права и обязанности. Она же содержит в своих статьях своеобразный технический паспорт, по которому скроены и работают государственные структуры.
Поэтому от того насколько качественный и содержательный смысл заложен в тексте конституции, во многом зависит само развитие того или иного государства, его прогресс и благополучие. Сам текст конституции является не только правовым, но и политическим документом, свидетельствующем о позиции данного государства в отношении широкого ряда проблем. Одновременно текст конституции представляет собой своеобразный договор между властью и социумом, государством и гражданским обществом. А любой договор, должен быть, как минимум, честным и не иметь изъянов.
Рядовому гражданину зачастую трудно определить насколько качественный договор заключает с ним государство. Это бывает не под силу и многим профессиональным юристам. Поэтому большинство граждан вынуждено верить на слово тем политикам и экспертам, которые высказываются по поводу конкретной конституции. И вот здесь-то и может таится одна из вероятных ловушек. Публичные политики и обслуживающие их эксперты, естественно, защищают вполне определенные политические интересы. Причем независимо от того, в каком обществе эти политики и эксперты живут: в авторитарном или демократическом. Так уж устроен современный мир. Но в демократическом обществе вероятность попадания в подобную ловушку в значительной степени уменьшена тем обстоятельством, что в условиях политического плюрализма конкурирующие в сфере политики субъекты вынуждены постоянно выявлять и обнародовать промахи друг друга. В этом, в частности, и состоит логика политической борьбы за власть и политической деятельности вообще. В результате такого "соревновательного бдения" допущенные кем-либо ошибки и просчеты, как правило, обнаруживаются относительно быстро и на повестку дня встает вопрос об их исправлении. Если же общество лишь на словах декларирует свою демократическую приверженность в тексте конституций и законов, но реально таковая отсутствует на практике, то тогда ошибки в действиях власти и появляются с завидной регулярностью, и исправляются не вовремя и ценой больших потерь.
Бывает, что ошибки вкрадываются и в текст конституций. От ошибок вообще не застрахован никто, но справедливости ради стоит отметить, что в современных государствах такого рода ситуации являются скорее редким исключением, чем рядовым событием. Ведь над текстами конституций корпят сотни и даже тысячи специалистов, многократно буквально "вылизывая" формулировки каждой статьи. Да и сам процесс подготовки конституций занимает не один день.
Достаточно вспомнить, сколько лет готовился текст Конституции Кыргызской Республики до его принятия 5 мая 1993 г. Да и нынешний вариант Основного Закона также принимался после проведения весьма сложных процедур. Еще 26 августа президент Аскар Акаев заявил о необходимости конституционных преобразований. Было сформировано Конституционное совещание, приступившее к работе уже 4 сентября. Всего за полтора месяца этому органу удалось на базе заготовок президентского аппарата разработать проект изменений Основного Закона Киргизии. Затем прошло общенародное обсуждение, работа над самим текстом даже продлевалась указом главы государства для придания лучшего качества новой редакции Конституции.
Голосование на референдуме 2 февраля 2003 г. дало следующие результаты: на вопрос о принятии Закона Кыргызской Республики "О новой редакции Конституции Кыргызской Республики" положительный ответ дали 76,61% от общего числа обладающих активным избирательным правом граждан.
Оставим пока в стороне возможные суждения о том, зачем понадобилась очередная конституционная реформа, как она проводилась и достаточны, или нет, были сроки, отпущенные на это. Недостатка в разговорах по этой теме республика не испытывала. Высказывались разные точки зрения. В том числе и такая, что спешка в изменении конституции была вызвана стремлением президента использовать широкую общественную дискуссию по конституционным новациям в качестве клина, который должен был перешибить нарастающую митинговую активность непримиримой оппозиции. И что для Аскара Акаева было важно также показать окружающим, что возглавляемый им государственный корабль продолжает уверенно двигаться демократическим курсом. Трудно оспорить и очевидную заинтересованность власти в вынесении на референдум тандема вопросов: власть соединила всенародное голосование по изменениям в Конституцию с вопросом о том, чтобы Аскар Акаев остался бы на своей должности до 2005 г. Так, или иначе, но определенная спешка действительно имела место. Последний вариант изменений в текст Конституции был опубликован 14 января 2003 г., то есть всего за три недели до дня голосования.
Тем не менее, все эти суждения пригодны преимущественно для политологического анализа проведенной конституционной реформы. И в этом качестве эти подходы вполне уместны и во многом справедливы. Однако помимо политологического подхода возможен также классический формально-юридический анализ проблемы. Политолог смотрит на конституцию как бы с внешней стороны, оценивает факторы, которые воздействуют на Основной Закон как некую сложную подсистему внутри еще более крупной системы – политической организации общества. Правовед же, прежде всего, интересуется другим. Он абстрагируется от многих важных внешних факторов. Эксперт – правовед в этом отношении подобен хирургу за операционным столом: он сначала тщательно моет руки спиртом, а затем берется за скальпель. Этим скальпелем правовед расчленяет ткань конституции для того, чтобы понять, как устроен этот организм из внутри.
Многих читателей может покоробить подобное сравнение, наблюдать за этой областью медицины у нас, вполне естественно, любят не все. Но копаться в механизмах приходится многим. Тем же автолюбителям, которые разбирают мотор на части, извлекают из него отдельные детали и, промыв их бензином, аккуратно раскладывают на солнышке для осмотра.
Так вот, представим себе, что мы провели подобную работу и в итоге перед нами лежат следующие отдельные детали, извлеченные нами из тела (механизма) Конституции Кыргызской Республики. Посмотрим на них внимательно.
Пункт 1 статьи 43 Конституции: "Президент Кыргызской Республики избирается на пять лет". В таком виде этот пункт был сформулирован еще в 1993 г. и с тех пор не менялся.
Пункт 1 статьи 44 Конституции: "Очередные выборы Президента Кыргызской Республики проводятся в последнее воскресенье октября пятого года полномочий действующего Президента Кыргызской Республики. Досрочные выборы Президента Кыргызской Республики проводятся в последнее воскресенье перед истечением трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий Президента Кыргызской Республики". Данный пункт впервые появился в тексте Конституции после референдума 2003 года.
Статья 45 Конституции (извлечение): "1. Результаты выборов Президента Кыргызской Республики должны быть подтверждены Конституционным судом Кыргызской Республики не позднее семи дней после их окончания.
2. После оглашения Председателем Конституционного суда Кыргызской Республики результатов голосования в течение тридцати дней Президент Кыргызской Республики приносит присягу в присутствии депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.
4. Течение президентского мандата начинается с момента присяги. Полномочия Президента Кыргызской Республики прекращаются с момента вступления в должность вновь избранного Президента Кыргызской Республики". Нормы данной статьи, за исключением несущественных редакционных изменений, были сформулированы еще в 1993 г.
Статья 50 Конституции: "1. Полномочия Президента Кыргызской Республики могут быть прекращены в результате отставки по его заявлению, сделанному на заседании Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, отрешения его от должности в порядке, предусмотренном настоящей Конституцией, а также при невозможности осуществления полномочий по болезни или в результате его смерти.
2. При невозможности осуществления Президентом Кыргызской Республики своих обязанностей по болезни Жогорку Кенеш Кыргызской Республики на основании заключения создаваемой им государственной медицинской комиссии принимает решение о досрочном освобождении Президента Кыргызской Республики от должности не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики". Данные конституционные нормы менялись не раз. В 1993 г. в несколько других формулировках они присутствовали в статье 51 Конституции. В 1996 г. они опять переместились в статью 50, с учетом добавленного деления парламента на палаты, что принципиально повлияло на требование пункта 2 этой статьи в отношении квалифицированного голосования в каждой из палат. Реформа 1998 г. оставила эту статью без изменений. А в 2003 г. опять вернулись к формуле голосования в едином парламенте.
Пункт 1 статьи 52 Конституции: "При невозможности осуществления Президентом Кыргызской Республики по причинам, указанным в статье 50 настоящей Конституции, своих обязанностей впредь до избрания нового Президента Кыргызской Республики его обязанности исполняет Премьер-министр Кыргызской Республики. Выборы нового Президента Кыргызской Республики при этом должны быть проведены в трехмесячный срок с момента прекращения полномочий Президента Кыргызской Республики". В варианте Конституции 1993 г. эти понятия содержались в статье 53. Тогда преемником полномочий главы государства должен был быть Торага Жогорку Кенеша, а если он не смог их исполнять, то эти полномочия переходили в главе кабинета. Однако уже в 1996 г. в статье 52 появляется та формулировка (за несущественным различием), которая действует и в настоящее время.
Следовало бы привести еще и текст тех заключительных переходных положений, которые содержатся в разделах II и III Закона "О новой редакции Конституции Кыргызской Республики", но только для того, чтобы показать, что в них не содержится решительно никаких дополнительных разъяснений, как-то меняющих смысл приведенных нами выше положений Конституции. Мы этого делать не будем, так как эти заключительные переходные положения занимают много места. Приведем только одно из них - к разделу III Конституции. Пункт 6 гласит, что "Со дня вступления в силу настоящего Закона: Президент Кыргызской Республики, избранный до вступления в силу настоящего Закона, сохраняет свои полномочия до истечения срока, на который он был избран, и осуществляет их в рамках Конституции Кыргызской Республики в редакции настоящего Закона".
У читателя может возникнуть закономерный вопрос: "И что из этого всего следует?!". А вот что. Проанализируем эти нормы. Каждая в отдельности из них вроде бы не вызывает особых подозрений. Но попытаемся их сложить воедино, представить, как на практике они будут действовать в конкретных ситуациях. Вот тогда-то и обнаружатся весьма любопытные обстоятельства.
С нашей точки зрения новая формула о сроках проведения выборов главы государства, зафиксированная в пункте 1 статьи 44 не является идеальной, так как, на самом деле, может привести в будущем к противоречиям между конституционными нормами о дате проведения выборов и сроками исполнения Президентом своих обязанностей. Это противоречие не может возникнуть лишь в том случае, если избранный президент будет осуществлять свои полномочия на протяжении всего отпущенного ему по Конституции срока (пяти лет). Но в пункте 1 статьи 44 сам же законодатель говорит о двух разных принципиальных юридических понятиях – очередных и досрочных выборах Президента, сроки проведения которых различны, но четко установлены. В пункте 1 статьи 52, также регламентирующей сроки выборов нового Президента после того, как полномочия действующего до этого главы государства были прекращены по основанием пунктов 1,2 статьи 50 Конституции (добровольная отставка, отрешение от должности в результате импичмента, невозможность осуществления полномочий по болезни или смерти), ничего не сказано о том, что при появлении такой ситуации сроки полномочий нового Президента как-то меняются. Тем самым, реально может сложиться ситуация, когда после досрочных выборов следующие за ними очередные выборы главы государства нужно будет проводить четко в те сроки, которые указаны в пункте 1 статьи 44, то есть в последнее воскресенье октября пятого года полномочий действующего Президента. Но здравый смысл говорит о том, что это требование почти наверняка вступит в противоречие с пунктом 1 статьи 43 Конституции о пятилетнем сроке президентства и, в меньшей степени, с пунктом 4 статьи 45, регламентирующей момент начала и прекращения течения президентского мандата. Элементарный подсчет временного диапазона, предусмотренного законодателем в пунктах 1 и 2 статьи 45 по проведению необходимых процедур после выборов главы государства до его вступления в должность, все равно не позволяет, даже, если взять максимально (равно как и минимально) возможные значения, избежать возникновения противоречия между конституционными нормами. Другими словами, кыргызский законодатель допустил очевидную и грубую ошибку, в результате которой одна конституционная норма может вступить в противоречие с другими.
Ведь никто, наверняка, не думает, что глава государства бессмертен, что он не может тяжело заболеть, или получить тяжелые травмы. Или, что он обязан в любом случае, даже против своей воли, исполнять обязанности главы государства так же, как бесправный раб, прикованный к веслам на галерах. (Хотя, по понятным причинам оппозиция обычно любит рассуждать в иной плоскости, - об авторитарности длительного пребывания у власти главы государства.) Наконец, процедура импичмента тоже прописана, надо полагать, в конституции не для только проформы. И процедуры, обусловленные этими событиями, могут произойти в любой из двенадцати месяцев года. Впрочем, если кто-то думает иначе, то эта позиция все же будет лежать вне поля рационального анализа.
Разумеется, рассмотренный нами выше дефект Конституции не смертелен, и уж конечно, скорее всего, не был сделал умышленно. Но и он, при определенном стечении обстоятельств, вполне может сыграть роль катализатора политического кризиса. Ведь речь идет о том, может в конкретный момент времени у Кыргызской Республики быть конкретное лицо главой государства или не может. Нельзя допускать даже небольшую возможность того, чтобы кто-то мог поставить это под сомнение, вполне справедливо опираясь при этом на нормы Конституции. Вспомним историю. Разве нюансы права престолонаследия не лежали в основе огромного числа широко известных событий, в том числе гражданских смут, кровавых переворотов, войн, восстаний в той же Франции много веков назад? А ведь по большому счету юридической подоплекой в них часто выступала возможность произвольной трактовки норм действовавшего тогда законодательства. Разумеется, что эта трактовка по-своему использовалась разными претендентами на трон, в зависимости от их личных амбиций и притязаний. Но, в любом случае, страдали рядовые подданные, равно как и общество в целом. Поэтому на самом деле в конституционном праве даже маленькие на первый взгляд мелочи способны вызвать большие беды…
Отмеченный дефект Конституции должен быть устранен. Но вот вся история с его появлением должна, на наш взгляд, послужить уроком для кыргызского общества. Если просто сделать вид, что ничего особенного не произошло, то, как знать, не повториться ли эта же ситуация еще раз, а может быть и еще и не один раз… Происшедший казус на самом деле не был случайным эпизодом в истории становления конституционализма в республике. Скорее он был закономерен в той практике, которая имела место все последние годы.
Ведь за десять истекших лет шесть раз принимались статьи Конституции (с учетом поправок в ст. 5, сделанных осенью 2001 г.). Каждый раз власти заявляли, что это очередной, этапный, решающий и т.п. шаг к демократическому правовому государству. Достаточно поднять подшивки старых газет и перечитать их, чтобы убедиться в этом. И, тем не менее, каждый раз по прошествии некоторого времени оказывалось, что что-то не так, что требуются еще какие-то гайки подкрутить, какие-то делали заменить на новые, что-то подкрасить, что-то переименовать и т.д. Не странно ли это? Конечно, конституция государства – это не икона, на которую можно только молиться. На конституционные реформы нельзя накладывать вечное табу. Однако и постоянные перетряски Основного Закона, как правило, ни к чему хорошему не приводят. И уж тем более они не делают чести тем, кто готовил эти реформы. Профессионализм законодателя выражается, в частности, и в том, что из-под его рук выходит качественная продукция, то есть та, которой с гарантией можно пользоваться довольно длительный период времени.
Как мне представляется, свою роль в том, что законодатель допустил в данном случае брак в своей работе, сыграло то обстоятельство, что в Кыргызстане все же имеют место и недостаточно критическое восприятие проводимых преобразований, и утвердившаяся практика привнесения в законотворческий, да и вообще в политический процесс, элементов тривиальной пропаганды. Читая информационные сообщения о жизни республики, невольно подмечаешь, что, вместо рационального обоснования необходимости тех или иных шагов и инициатив, почему-то акцент сознательно делается на другом, как правило, - на пионерском характере различных мер. "Кыргызстан первым в регионе, в СНГ сделал то-то и то-то". Но ведь это в конных скачках важно кто первым рванулся со старта, да и там решающее значение имеет совсем другое – кто первым придет к финишу, причем без потерь. В жизни же общества и государства пионерский задор на самом деле не является большой ценностью. Куда важнее добиться принятия и проведения в жизнь взвешенных и всесторонне продуманных решений, от которых не страдали бы затем интересы общества. Профессионализм на весах истории перевешивает декларированное первоавторство.
Тем более что и пропаганда, сопровождавшая конституционные реформы, по большому счету, весьма слабовата. Читаешь, скажем "Слово Кыргызстана" (№ 47 от 1-2 мая 2003 г.), где один из участников всех конституционных новаций в Кыргызстане, недавно поощренный почетным званием заслуженного юриста республики, – судья(!) Мурат Укушов безапелляционно заявляет, что парламент Киргизии в результате последней реформы стал обладать такими полномочиями, каких нет ни у одного парламента в мире. На кого, простите, рассчитаны подобные пассажи? Ведь эти заявления абсолютно не соответствуют действительности и принять их на веру могут разве что совершенно далекие от политики и права граждане. Но может быть на них и делается расчет? В таком случае можно заявить и том, что парламент в Кыргызстане самый передовой во всех отношениях во всех галактиках. На хитрости и обмане демократического общества не построишь. Неужели недавний советский опыт так ничему и не научил?! Ведь от утверждения, что нынешняя конституция – это первая конституция в СНГ периода устойчивого развития, явно попахивает приснопамятной терминологией "периода развитого социализма".
В заключении хочу предупредить возможный вопрос читателей о том, являются ли те дефекты в Конституции Кыргызской Республики единственными, или в Основном Законе имеются и другие недоработки? Воспользуюсь тем, что на Востоке, в отличие от рациональной Европы, любят иносказание и недосказанность. Выше был приведен пример формально-юридического анализа текста Конституции. Но я не только правовед. Мне приходится проводить исследования в области политологии, социологии, истории, философии и экономики. Поэтому я могу уверенно заявить, что с научной точки зрения текст действующей Конституции Кыргызской Республики открывает огромные возможности для критического анализа с позиций разных областей человеческого знания.
Но я абсолютно убежден в том, что подобный анализ может и должен делать сам народ Кыргызстана. Никто не любит советчиков со стороны. Народ должен сам быть хозяином своей судьбы. Только тогда, когда это произойдет, возможно, это и приблизит исполнение тех надежд и чаяний, которые обсуждают кыргызстанцы. Я же пожелаю народу Кыргызстана удачи в исполнении его замыслов.
Аджар Куртов. Президент Московского центра изучения публичного права/
