Добавить статью
13:45 8 Июня 2015
Предложения к проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики»
22 мая 2015 года на общественное обсуждение вынесен проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики», инициированный депутатами Жогорку Кенеша Феликсом Куловым («Ар-Намыс»), Чыныбаем Турсунбековым («СДПК»), Омурбеком Текебаевым («Ата Мекен»).

Необходимо отметить, что в Конституцию Кыргызской Республики 1993 года изменения и дополнения вносились семикратно, включая отмененные Конституционным судом ноябрьскую и декабрьскую редакции Конституции 2007 года. Наконец, по результатам референдума 27 июня 2010 года была принята новая Конституция Кыргызской Республики. Нынешняя инициатива по внесению изменений и дополнений в Конституцию, первая применительно к Основному Закону 2010 года, но уже девятая по счету инициатива за неполные 25 лет существования нашего государства.

Президент Московского центра изучения публичного права Аджар Куртов в одной из своих статей, посвященных анализу вносимых изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики в 2003 году, еще в то время отмечал: «Постоянные перетряски Основного Закона, как правило, ни к чему хорошему не приводят. И уж тем более они не делают чести тем, кто готовил эти реформы. Профессионализм законодателя выражается, в частности, и в том, что из-под его рук выходит качественная продукция, то есть та, которой с гарантией можно пользоваться довольно длительный период времени».

Эксперт отмечает, что «изменяя конституцию, каждый раз (кыргызские – помеч. автором) власти заявляли, что это очередной, этапный, решающий и т.п. шаг к демократическому правовому государству…, тем не менее каждый раз по прошествии некоторого времени оказывалось, что что-то не так, что требуются еще какие-то гайки подкрутить, какие-то детали заменить на новые, что-то подкрасить, что-то переименовывать и т.д.».

Обратимся к нынешним инициативам по внесению изменений в Конституцию 2010 г. В справке-обосновании к проекту Закона Кыргызской Республики «О назначении референдума (всенародного голосования) по Закону Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики», инициаторы законопроекта отмечают: «К сожалению, как показало время, отдельные положения Конституции в последующей практике их реализации не оправдали себя и стали причиной постоянной дезорганизации работы государственных органов, медлительности и нерешительности властей, вызывающих рост недовольства народа. Тем самым назрела необходимость внести изменения в Конституцию, которые бы исправили те недостатки, которые создают явные противоречия некоторых положений с общими началами и смыслом Конституции без изменения сути парламентской демократии и сохранением всех положительных достижений последнего времени».

Инициаторы законопроекта в очередной раз заявляют о необходимости еще раз, что-то наладить, что-то подправить в Конституции и дальше заживем хорошо!

Между тем поверхностный анализ показывает, что вносимые изменения всего лишь «косметические» и не подчинены решению стратегических проблем, многие принципиальные вопросы, если даже изменения и поправки в Основной Закон будут приняты, так и останутся не решенными.

Рассмотрим более скрупулезно те моменты, которые законодатель собирается «наладить». Изменения в нынешнюю Конституцию коснутся следующих положений:

- изменения процедуры назначения и освобождения от должности глав местных государственных администраций;

- пересмотр положений о депутатской неприкосновенности и иммунитете;

- внесение новой процедуры исключения из фракции и отзыва депутатов Жогорку Кенеша;

- изменение процедуры избрания председателя и заместителей председателя Верховного суда КР;

- пересмотр правового статуса Конституционной палаты Верховного суда;

- изменение механизмов внесения изменений и дополнений в Конституцию - Парламентом КР.

Остановимся на каждом положении в отдельности.

I. В сфере исполнительной ветви власти.

Проектом изменяется норма, регулирующая процедуру назначения глав местных государственных администраций. Конструкция новой нормы Конституции исключает «местные кенеши» в качестве субъекта, предлагающего кандидата на должность главы государственной администрации, оставляя за местными кенешами право выражения недоверия главе местной государственной администрации.

Инициаторы отмечают, что данная процедура даст возможность повысить ответственность Премьер-министра, а также повысит «мобильность» всей исполнительной власти.

Инициатива на первый взгляд правильная, с ней можно согласиться, с учетом того, что Правительство и его администрации на местах должны быть единым, целым, неделимым организмом. Глава правительства в целях оперативного решения местных проблем, должен иметь прямые рычаги влияния на местную административную власть, назначать и в необходимых случаях снимать с должности главу местной государственной администрации.

Учитывая то, что с вхождением Кыргызстана в Евразийский Экономический союз, перед главой Правительства встали новые задачи - претворение в жизнь экономической программы, нацеленной на обширную экономическую интеграцию со странами ЕАЭС, подъем промышленности, в будущем Премьер-министр должен нести полную ответственность за претворение в жизнь данной программы, а соответственно иметь в своем распоряжении рычаги влияния на все уровни исполнительной власти.

Кроме того, складывающаяся критическая обстановка вокруг золоторудных месторождений в республике ставит перед Правительством первостепенную задачу решения экологических проблем. Актуальными являются проблемы продовольственной, энергетической безопасности, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т.д.

Напряженная обстановка в Центрально-Азиатском регионе, связанная с ситуацией в Афганистане и угрозой со стороны террористической организации ИГИЛ, возлагает на главу Правительства особый спектр задач, связанных с обеспечением государственной и общественной безопасности, в том числе антитеррористической безопасности, защиты объектов особой важности. Исходя из этих соображений данная инициатива вполне актуальна и своевременна.

Единоначалие в исполнительной ветви власти в форме назначения глав местных государственных администраций диктуется необходимостью укрепления вертикали власти. В условиях, когда вопросы обеспечения государственной и общественной безопасности выходят на первый план, такая инициатива вполне оправдана.

Однако, мы остаемся убеждены во мнении, что данный вопрос необходимо решать вкупе с реформой административно-территориального деления Кыргызской Республики. Более того полагаем, внесение изменение в действующие законы, регулирующие деятельность местных государственных администраций, где прерогатива Премьер-министра могла бы быть усилена и уточнена в этой части, позволило бы без особого труда решить эту проблему. Причем ряд процедур, усиливающих Премьер-министра в данных вопросах уже в законодательстве уже имеется, сюда можно отнести возможность отклонения главой Правительства, предложенной местным кенешем, кандидатуры на должность главы государственной администрации. Также в законе можно предусмотреть процедуру прямого самостоятельного назначения главой Правительства исполняющего обязанности главы государственной администрации, на период до утверждения главы государственной администрации, без определения сроков.

• Что касается механизма одиночного освобождения от должности члена Правительства (министра, главы ведомства) конечно же данный механизм оправдан, исходя из соображений и принципов единоначалия и полной ответственности главы Правительства за положение дел в стране. Однако этот вопрос также можно было бы решить в рамках внесения изменений и уточнений в Закон «О Правительстве Кыргызской Республики» от 18 июня 2012 года. Статья 87 Конституции никоим образом не мешает развить положение об одиночном освобождении члена Правительства в конституционном законе о Правительстве.

• В качестве положительного момента необходимо отметить то, что в последней редакции законопроекта инициаторы не включили мэров и глав Айыл Окмоту (органов местного самоуправления), в перечень назначаемых главой Правительства, должностных лиц. Это оправдано, так как по своей природе местное самоуправление в Кыргызстане имеет обособленный статус, оно не может рассматриваться в качестве государственного органа или продолжения местной государственной администрации, поскольку п.2, ст. 2 Конституции Кыргызской Республики определяет, что «народ Кыргызстана осуществляет свою власть через систему государственных органов и органов местного самоуправления», а в соответствии с п. 4 ст. 3 Конституции КР «государственная власть основывается на принципе разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления».

II. Предлагаемые поправки в отношении законодательной власти.

В справке-обосновании инициаторы законопроекта указывают, что «В настоящее время одна из принципиальнейших проблем конституционного уровня, сводящая на нет все усилия по борьбе с политической коррупцией – это практически абсолютный иммунитет депутата ЖК». Далее инициаторы настаивают, что институт депутатской неприкосновенности должен быть пересмотрен, в связи с чем предлагают часть 1 Ст. 72 Конституции, после слов «за исключением случаев совершения особо тяжких преступлений» дополнить словами «…, а также преступлений, совершенных до получения депутатского мандата».

В чреде всех представленных инициатив, это инициатива не вызывает возражений и поддерживается населением. Народ, как источник власти, не желает, чтобы во власть приходили лица, преступившие закон, совершавшие уголовно-наказуемые деяния. Более того, было бы уместно, чтобы данная категория лиц отсеивалась до того, как была избрана, «фильтры» должны действовать в процессе составления и утверждения партийных избирательных списков.

Анализ привлечения к уголовной ответственности депутатов V созыва Жогорку Кенеша выявил, что все депутаты привлекались к ответственности за дела «давно минувших дней», то есть за деяния, совершенные еще до получения депутатского мандата. Вспоминаются единичные случаи, когда депутат привлекался к уголовной ответственности за совершение преступления во время своей деятельности. Это когда к спикеру Парламента были «вопросы» Генеральной прокуратуры КР за открытие Представительства ЖК в Москве, и к еще одному депутату за лоббирование поступления абитуриентов в один из ВУЗов республики, без участие в конкурсном отборе.

Учитывая, что случаи совершения депутатом ЖК уголовно-наказуемого деяния во время депутатства, крайне редки. Было бы целесообразно полностью лишить депутата неприкосновенности за уголовно-наказуемые деяния. Конечно же оставив при этом лишь иммунитет от преследования за высказываемые им в связи с депутатской деятельностью суждения или результаты голосования в Парламенте.

Если исходить из правил конструирования юридических норм и законодательной техники, получается, что законодатель предлагает «разрешить» правоохранительным органам привлекать к ответственности депутата, если тот совершил любое преступление до момента его избрания в ЖК, а также за совершение тяжкого преступления уже после того, как депутат приступил к своим обязанностям.

Если же депутат совершил менее тяжкое или преступление легкой тяжести во время депутатства, то требуется процедура дачи согласия на привлечение депутата к уголовной ответственности. То есть, лишь для «средних» и «легких» видов преступлений предусматривается «усложненная» процедура получения согласия Парламента. Это своего рода нонсенс.

• Еще одна инициатива - это закрепление права съезда (конференции) политической партии, исключать из состава соответствующей парламентской фракции, по предложению фракции, не оправдавшего доверия депутата. При этом, исключение из фракции ведет к автоматическому изъятию депутатского мандата.

В связи с этим, в п.3, Ст.73 Конституции вводится норма, позволяющая прекратить полномочия депутата наряду с имеющимися основаниями, так же на основании исключения из фракции решением съезда (конференции) соответствующей политической партии, основанным на предложении фракции.

Вроде бы простая на первый взгляд норма несет за собой множество проблемных юридических аспектов. Во-первых, как с формально-юридической точки зрения определить оправдывает депутат доверие или нет? Во-вторых, чье доверие он должен оправдывать, всех избирателей, членов данной партии или доверие лидеров партии? В-третьих, по чьей инициативе созывается такой съезд (конференция), какое количество участников съезда будет считаться кворумом?

К примеру, одна из партий созовет конференцию на которую соберутся 25 человек, вправе ли будут они принять решение об изъятии мандата? В-четвертых, каким количеством голосов должно быть принято такое решение – абсолютным большинством, относительным большинством, 1/3, 2/3, 3/4 делегатов съезда и т.д., и т.п.?

Если не будет регламентироваться эти вопросы вплоть до самых мелочей, то любой лишенный мандата депутат, на основании решения суда будет восстанавливаться. К многочисленной армии увольняемых и восстанавливающихся чиновников добавятся депутаты, плюс к ним бесконечные судебные споры и это все при сегодняшнем уровне коррумпированности судейского корпуса.

Кандидат в депутаты, готовый внести в избирательную компанию несколько сот тысяч долларов, для включения в партийный список, спокойно найдет несколько десятков тысяч на подкуп судьи. Согласится ли сдать добровольно свой мандат депутат, заплативший деньги за свой мандат?

Размытость понятия «не оправдавший доверия депутат» приведет к диктату партийных лидеров и узурпации власти, так как любой «инакомыслящий» депутат может подпасть под это определение.

Решение данной проблемы, по нашему мнению, кроется в нормализации и «вывода из тени» процесса партийного строительства, немаловажным фактором является открытость и гласность механизмов формирования партийных списков кандидатов в депутаты. Все проблемы должны решаться на стадии партийного отбора кандидатов, а также в ходе выборного процесса, а не после того, как депутатский мандат был получен. Норма, позволяющая отозвать депутата, в случае если даже будет принята и утверждена в Конституции, все равно не решит всего спектра проблем, связанных с выходом депутата из состава фракции и партии. Проблема здесь скорее морального плана, депутат, заплативший деньги за свой мандат, причем немалы, волен поступать так, как захочет.

Конституционная палата Верховного суда своим Решением от 24 сентября 2014 года наложила запрет на создание депутатских групп вне фракций. Практика показала, что отдельный депутат вне парламентской фракции, сегодня подобен «раку отшельнику», его голос ни на что не влияет, в Парламенте он попросту «существует» и получает зарплату, единственное что он может, выступать в СМИ и озвучивать свое мнение депутата.

Изменив Регламент работы Жогорку Кенеша, можно предусмотреть механизм влияния главы фракции на уровень заработной платы депутата, особенно депутата-прогульщика. Зарплата депутата должна быть соизмерима с количеством и качеством выполняемой им работы, и на этот процесс может и должен влиять глава фракции, пусть это будет его инструментом влияния на членов партийной фракции. В зарубежных парламентах имеется понятие «кнут», примерно такой же статус должен иметь лидер фракции в ЖК.

Необходимо также предусмотреть, что инициатором законопроекта не может выступать отдельный депутат, законопроект может вносится (наряду с другими субъектами законодательной инициативы) от имени только лишь парламентской фракции.

Как видим, в данном случае, решить эту проблему можно без «хирургического вмешательства» в Конституцию.

• Еще одной «новеллой», по мнению инициаторов законопроекта, является норма, дающая возможность депутату, перешедшему в Правительство, в качестве Премьер-министра, возвратиться на депутатскую должность после отставки (поправка в Ст. 72 Конституции КР).

Данная «новелла» также вызывает множество нареканий среди общественности. Главы правительств как правило, покидали пост в результате утраты доверия и развала какой-либо фракцией - коалиции. О.Т. Бабанов по результатам нашумевшего дела с получением «ценного подарка», Ж.Ж. Сатыбалдиев в результате скандалов, связанных с расследованием уголовного дела по деятельности Дирекции по восстановлению и развитию г. Ош и г. Джалал-Абад.

Будет ли в будущем иметь моральное право должностное лицо, досрочно сложившее полномочия главы исполнительной власти, а главное утратившее доверие парламентского большинства, прийти на работу в стоящий статусом выше - законодательный орган власти и рационально работать с теми, кто уволил его с работы в исполнительной власти.

III. В части судебной власти.

В справке-обосновании приводится следующий довод: «Для повышения устойчивости высшего органа судебной власти и всей судебной политики, улучшения качества взаимодействия между судами, предлагается наделить Жогорку Кенеш правом избирать Председателя и заместителей председателя Верховного суда».

Возникает вопрос, проводилось ли когда-нибудь научное исследование или хотя бы анализ влияния процесса выборов Председателя Верховного суда (заместителей), на уровень устойчивости высшего органа судебной власти и всей судебной политики? Кто на сегодня может дать утвердительный ответ, улучшится или ухудшится качество взаимодействия между судами если Председателя Верховного суда будет выбирать Парламент?

Первое и главное требование сегодняшнего дня – это самостоятельность и независимость судебной системы от кого-бы то ни было, в том числе от других ветвей власти.

Членов Верховного суда итак выбирает Жогорку Кенеш на основе представления Совета по отбору судей. По нашему мнению, если на выдвижение кандидатур и прохождение на должность Председателя Верховного суда и его заместителей будет влиять Аппарат Президента и Аппарат Жогорку Кенеша, то и независимость судебной власти окажется под большим вопросом.

В своих неоднократных интервью экс-председатель Верховного суда КР, а ныне депутат Парламента К.Э. Осмонов прямо указывает на то, что «Председатель и заместители председателя Верховного суда, в случае, если их кандидатура будет выдвигаться для утверждения Аппаратом Президента, обратно приведет к тому, что глава судебной ветви власти попадает в зависимое положение от Аппарата Президента, тогда о таком конституционном принципе, как самостоятельность судебной ветви власти можно будет забыть». Остается добавить, кому, как ни экс-председателю, знать и рассуждать о проблемах зависимости и независимости Председателя Верховного суда.

• Инициатива внесения изменений в Ст. 96 Конституции, которая устанавливает, что акты Верховного суда являются окончательными и обжалованию не подлежат, может быть поддержана, так как институт «пересмотра решения Верховного суда по вновь открывшимся обстоятельствам» в демократическом государстве обязательное условие его становления в качестве такового. От судебных ошибок не застраховано ни одно государство, поэтому во многих государствах мира имеются гибкие и оправдавшие себя процедуры пересмотра решений Верховного суда.

• Другой вопрос требующий скрупулезного рассмотрения, это инициатива пересмотра правового статуса Конституционной палаты Верховного суда. По нашему мнению, общественность Кыргызстана возлагала и возлагает большие надежды на Конституционную палату Верховного суда. Конституционный суд сформированный на основе Конституции Кыргызской Республики 1993 года надежды народа не оправдал, достаточно вспомнить принятые им противоречивые решения, а также придание правовой легитимности всем изменениям Конституции Кыргызской Республики 1993 года, приведшей в конечном итоге к узурпации власти.

Практика показала, что в условиях, когда Основной закон часто меняется, существует множество проблем, связанных с правильной юридической трактовкой и применением норм Основного Закона, нужда в Конституционной палате Верховного суда как органа, разрешающего судебные - конституционные споры, будет всегда.

В будущем, по нашему мнению, нашу республику могут ожидать политические кризисы, так как у нас два непосредственно избираемые народом институты - Президент и Парламент. По форме правления до конца не определено, мы парламентская республика или парламентско-президентская?

Кто будет разрешать споры между этими выборными институтами, если они возникнут. Будем решать их «танковыми атаками», как это было в 1993 году в России? Такой институт, как Конституционная палата ВС, сегодня необходим, как никогда, в качестве судебного органа, разрешающего споры между субъектами конституционных правоотношений, а также в качестве гаранта Конституции. Следует отметить, что в нынешней Конституции не прописано, кто же является гарантом Основного Закона.

В заключении хотелось бы спросить инициаторов внесения изменений в Конституцию, почему остались вне поля их зрения следующие проблемные вопросы, требующие своего решения?

1. В Конституции Кыргызской Республики 2010 года не сформулировано, кто формирует внешнюю политику страны - Президент или Премьер-министр? Этот вопрос является одним из сложных конституционных вопросов. Как быть к примеру в будущем, если Президент во внешней политике будет ориентирован на Евразийскую интеграцию, а глава нового Правительства совместно с выдвинувшей его парламентской фракцией выступит против такой интеграции? Если, «не дай бог», по этим вопросам возникнут разногласия и противоречия в будущем, политический кризис неминуем.

2. Скрупулёзного внимания требует вопрос, касающийся создания и ликвидации коалиции большинства, если и принимать изменения в Конституцию, то необходимо решать именно этот вопрос. В парламенте V созыва мы наблюдали, по любому малейшему поводу одна из фракций выходила из коалиции большинства, что вело к автоматической отставке Премьер-министра и парализовало тем самым деятельность всего Правительства.

Инициаторы изменений Конституции сегодня ратуют за то, чтобы глава Правительства имел возможность отправлять в отставку любого министра. Но мы же видим, что если это будет происходить вопреки мнению фракции входящей в коалицию большинства, то несогласной фракции достаточно будет развалить коалицию, в этом случае должность потеряет сам глава Правительства. Глава Правительства несмотря на то, что приобретает право увольнения министра, все равно будет «связан по рукам и ногам» из-за боязни развала коалиции, и норма в Конституции разрешающая увольнять министров, здесь не поможет.

В нашем случае следовало бы подумать о создании механизмов ответственности фракции, выходящей из коалиции, без достаточных на то оснований, либо прямо прописать в Конституции основания выхода из коалиции. Кыргызстану для того, чтобы проводить реформы нужна стабильность, при такой «чехарде» с правительством, которую мы наблюдали, ни одна реформа не будет реализовываться.

Еще раз хотим отметить, что нынешние «пожарные» изменения Конституции сведутся лишь к решению технических и организационных проблем. Понимая, о каких изменениях в Конституцию идет речь, мы видим, что они не подчинены решению стратегических проблем, многие принципиальные вопросы, о которых было сказано выше остаются не решенными.

В связи с этим предлагаем соблюсти «мораторий» и попробовать пожить с этой Конституцией следующие пять лет, а неотложные вопросы и проблемы решать с помощью конституционного законодательства, а к 2020 году на основе качественного анализа принять системные изменения, если они потребуются.

Бакыт Дубанаев

Докторант Академии управления МВД России

Стилистика и грамматика авторов сохранена.
Добавить статью

Другие статьи автора

СЕТЕВОЙ МАНКУРТИЗМ. МОГ ЛИ ЧЫНГЫЗ ТОРЕКУЛОВИЧ ПРЕДВИДЕТЬ ТАКОЕ?

Как мне выбрать депутата?

Конституция с червоточиной: новый Основной Закон Киргизии опять требует ремонта

Когда оставим Конституцию в покое?

«Соблюдение законов, как основа построения эффективной государственности»

Комментарии
Комментарии в ВЫХОДНЫЕ дни и НОЧНОЕ время (с 18.00 до 9.00 по Бишкеку) будут опубликованы после проверки модератором.
Для добавления комментария необходимо быть нашим подписчиком