Добавить свою статью
11 Октября 2016
Референдум: процедура или своеволие?

«Процедура внесения поправок в конституцию является

существенным элементом конституции и конституционализма».

(Андраш Шайо – венгерский конституционалист)

Понимание того, что стоит за короткими формулировками текста Конституции, почти отсутствует у инициаторов референдума. Власть настолько сжилась с «отложением солей» в государственном механизме, что уже не замечает нарушений законов, во всех бедах винит основной закон, не задается вопросом как создать устойчивые государственные институты и порядок в стране

В статье «Шесть лет спустя: изменения в Конституции» от 30 августа 2016 года дан анализ предлагаемых поправок первого варианта проекта закона о внесении изменений в Конституцию. Далее его инициаторы предложили новый проект с некоторыми изменениями и в парламенте начались парламентские обсуждения по внесению изменений в Конституцию Кыргызской Республики. В данной статье предлагается анализ процедурных правил, которые легли в основу начавшегося процесса в парламенте, и не использованных резервов Конституции и законов.

На заседании комитета по конституционному законодательству, государственному устройству, судебно-правовым вопросам и регламенту Жогорку Кенеша законопроект о назначении референдума поддержан и отправлен в палату. Такое решение принято по итогам трехчасового (не больше, не меньше) обсуждения основного документа. (http://www.24.kg/vlast/37407/). Стало известно, что правительство приняло заключение по законопроекту о назначении референдума в срочном порядке. Вопрос о том, как правительство за два выходных дня подготовило заключение на такой важный законопроект, поднял лидер фракции «Ата Мекен» Омурбек Текебаев. (http://www.24.kg/vlast/37375/). Депутат Чолпон Джакупова заявила, что законопроект о референдуме был внесен без проведения соответствующих экспертиз – коррупционной, гендерной и правовой. Депутат Аида Салянова заявила, что полномочия выступать с изменениями Конституции появятся у парламентариев только после 2020 года, согласно действующей редакции Конституции.

Представитель правительства пояснил: так как законопроект имеет особую важность, то заключение по нему правительство вынесло в срочном порядке. Согласно регламенту правительства любой неотложный вопрос можно рассмотреть по сокращенной процедуре, но можно ли проводить срочное согласование в выходные дни, если этот вопрос не носит чрезвычайный характер?

Кто прав и виноват и что необходимо учитывать при внесении на обсуждение таких важных для общества вопросов?

Конкретные шаги органов власти регламентируются законом: суды работают по процессуальным законам; правительство работает по собственному регламенту; депутаты работают по закону о регламенте.

Процедура должна быть в основе деятельности органа государственной власти. Именно процедура позволяет власти работать предсказуемо, открыто, действовать по правилам и не допускать принятия кулуарных решений. Процедура дает возможность обсуждать вопрос всем кто в нем заинтересован. Только во время процедуры обсуждения можно прояснить кто прав, кто виноват. В конце концов, процедура ограничивает злоупотребление властью. В этой связи возникают ряд вопросов:

- соблюдены ли процедуры, изложенные в Конституции?

- соблюдена ли процедура в комитете?

- соблюдена ли процедура общественных слушаний?

Закон о внесении изменений в Конституцию принимается не позднее 6 месяцев со дня его внесения на рассмотрение Жогорку Кенеша (абзац первый части 3 статьи 114 Конституции). Но инициаторы референдума считают, что могут обойти данную процедуру, поскольку вносят иной законопроект - «О назначении референдума (всенародного голосования) по Закону Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики». В данном случае мы сталкиваемся с очередной политико-правовой эквилибристикой. Внешне как бы предлагается законопроект о референдуме, но по внутреннему содержанию этот законопроект затрагивает Конституцию. В обход процедурных требований основного закона делается попытка грубым образом изменить его.

Комитет по конституционному законодательству, государственному устройству, судебно-правовым вопросам и регламенту Жогорку Кенеша законопроект о назначении референдума отправил на рассмотрение парламента. Но судя по сообщениям СМИ и выступлениям депутатов не все члены комитета голосовали, следовательно решение не может считаться легитимным. Несмотря на данный серьезный процедурный промах, парламент начал рассматривать законопроект.

Бросается в глаза уже отмеченное нарушение, при рассмотрении этого вопроса парламентский комитет даже не провел общественное обсуждение законопроекта. Отдельные депутаты говорят, что слушания проводились в регионах (в летний период отпусков). Но можно ли назвать общественными слушаниями традиционные встречи депутатов в регионах или простую беседу о намерениях изменить Конституцию? Общественные слушания проводятся по конкретному законопроекту, а не абстрактным идеям, которые витают в головах. Общественные слушания проводятся планово, заблаговременно, с утвержденной повесткой дня, приглашением экспертов, заинтересованных лиц. Если этого не было, то говорить об общественных слушаниях нет смысла. Насколько будут эффективными законы, если их общественное обсуждение игнорируется?

Процедура – это основа демократического поведения власти. Когда говорят, что у нас свой путь, это не значит, что власть может вести себя вольготно. Надо идти своим путем, но соблюдая закон.

Что означает термин «правовое государство»? Под правовым государством понимается такое положение дел, при котором органы власти создают общие нормы, обязательные для соблюдения всеми гражданами, создают процедуры не только для реализации прав граждан, но и с целью упорядочить деятельность органов власти и заставить действовать их не по собственному разумению, а по правилам, закрепленным в законе.

Практика государственных органов показывает, что они создают собственные правила. Эта система уже настолько укрепилась в повседневной жизни, что ни граждане, ни государство зачастую не могут объективно оценить всю ее порочность и несправедливость. Такое положение стало нормой государственной жизни.

В правовой системе Кыргызстана законодатель и исполнительная власть делают акцент на создании норм материального права, которые не всегда подкреплены процедурно либо, если имеется процедура, игнорируется ее исполнение. В результате чего получаем разнообразное понимание норм законов, нет гарантий их исполнения, создаются условия для злоупотребления властью и коррупции.

Анализ законов показывает, что имеются примеры несоблюдения компетенции органами власти в законах (нарушение компетенции, ограничение власти правительства) но отдельные депутаты, вместо усиления законопроектной деятельности, устранения пробелов и противоречий в законах, видят проблему только в Конституции. А ведь законодательных проблем достаточно много: приняв закон о делегировании государственных полномочий, мы не увидели реальных шагов по их делегированию местным органам; органы МСУ не могут воздействовать на нарушителей административного режима, поскольку все сконцентрировано в руках государства и отсюда вытекают нерешенные городские проблемы; нет воли развивать местный бюджет, нет прорыва в межбюджетных отношениях; процедурой декларации доходов занимается орган, не подчиненный правительству и др.

Искаженно понимается процесс децентрализации. Ряд политиков считают, что децентрализация приводит к потере государственного управления в стране. Но надо разделять зерна от плевел. Децентрализация не означает упразднение иерархии в административном управлении. Необходимо понять, что в современных условиях правительство, как центральный орган, не может и не в силах справиться с большим объемом задач, решение которых направлено на улучшение качества жизни граждан. Только путем делегирования отдельных полномочий на нижний уровень управления можно приблизить и улучшать качество услуг населению. Соответствующий закон принят, но не видим реальных шагов со стороны правительства.

Парламент принимает законы, но функция контроля за их исполнением остается еще слабой в государственном управлении. В 2015 году вступил в силу Закон «Об административной деятельности и административных процедурах», который должен был поставить заслон широким полномочиям чиновников исполнительной власти, ограничить их вольное усмотрение при рассмотрении заявлений граждан по получению разрешений, лицензий. Практика показывает, что этот закон не исполняется, волокита и коррупция продолжается. С коррупцией у нас борются только правоохранительными способами, но не предотвращают ее административными методами. В общественных дискуссиях часто делаются ссылки на опыт Сингапура в борьбе с коррупцией. Но никто не принимает во внимание, что Президент Ли Куан Ю акцент делал на предотвращении коррупционных явлений, а не уголовном преследовании.

Для развития экономики необходимо изыскивать ресурсы, привлекать новые кадры в правительство, дать правительству больше возможностей принимать самостоятельные решения, а парламенту самоограничить свои функции. В стране еще остались государственные не стратегические объекты, которые экономически уже не выгодно содержать государству, но мы ждем решения парламента о приватизации. В стране не эффективно работают принципы корпоративного управления на государственных предприятиях, но мы ждем чего-то.

Проблем много. Так почему же парламент, который является кузницей законов, оплотом демократии, не занимается решением указанных проблем, а видит проблемы только в Конституции?

Авторы проекта считают, что страна должна развиваться, необходимо поднимать экономику страны. Депутаты проработав один год, «прочувствовали» все недостатки Конституции и всю ответственность пытаются переложить на нее. По их логике народ проголосует на референдуме и страна начнет развиваться. Но разве слабость экономики страны зависит от Конституции? Уровень экономики зависит от своевременно принятых законов, от их качества, от бюджета страны, от уровня развития экономики в городах и селах, от воли в борьбе с коррупцией, от благоприятного инвестиционного климата.

По результатам исследования International Finance Corporation (World Bank Group) 2/3 иностранных инвесторов закрывают в Кыргызстане бизнес из-за коррупции и непредсказуемости действий властей , инвестиционная привлекательность страны значительно снизилась, принимаемые стратегии развития страны не исполняются в полной мере.

И конечно удивляет редакция части 6 статьи 2 законопроекта: «Сроки давности не подлежат применению в отношении лиц, совершивших должностные преступления в связи с подготовкой к разработке и практическим освоением золоторудного месторождения «Кумтор», а также преступления против интересов службы на негосударственных предприятиях и организациях, осуществлявших разработку месторождения Кумтор». Это вершина правового нигилизма, когда закон, распространяющий свое действие на неопределенный круг лиц, становится актом, распространяющим свое действие на конкретных лиц по проекту Кумтор. Подобная умопомрачительная традиция не нова. В свое время индивидуальный субъект Кумтор внесли в текст Гражданского Кодекса КР. Что сказать? Слов нет.

Предлагаемый законопроект вносится с нарушением, поскольку:

1) в духе авторитарных традиций предлагается проголосовать сразу за комплекс поправок в Конституцию, несмотря на разные мнения граждан по каждой статье Конституции;

2) статья 114 Конституции говорит, что на референдум может быть вынесен закон, принятый парламентом в трех чтениях, а не законопроект;

3) процедура трех чтений должна проводиться в течение 6 месяцев.

Оппоненты таких выводов, отдавая дань традициям, заложенным во времена президентов А.Акаева и К.Бакиева, могут сказать, что на референдуме в 2010 году также вносился целиком текст Конституции и народ проголосовал. Здесь важно заметить, после 7 апреля 2010 года в стране царило безвластие, хаос в управлении, законы не работали, на юге страны произошла человеческая трагедия, в целом ситуация была не стандартная и остро стояла необходимость сформировать легитимную власть. В нормальных же условиях жизнедеятельности страны не допустимо выносить на референдум юридический текст Конституции. Такой дурной традиции в демократическом государстве надо ставить заслон.

В правовом государстве на референдум можно вынести только конкретные вопросы, на которые можно однозначно ответить «да» или «нет», но никак не текст Конституции (пример: на референдум в Швейцарии был вынесен конкретный вопрос о гарантированной заработной плате в 2000 евро каждому гражданину, большинство электората ответили - «нет»). Либо, как предложила депутат Ч. Джакупова, выступая на Народном Курултае 8 октября 2016 года: на референдуме надо каждую новую норму проекта Конституции ставить на голосование. Понятно, что в последнем случае инициаторы не достигнут нужного результата.

Прошло шесть лет с момента очередной революции, сменилось шесть правительств, власть не устойчива, экономика не растет должным образом, падает уровень жизни населения, нет системной борьбы с коррупцией, появились проблемы со вступлением в ЕАЭС, не всегда бизнес выдерживает конкуренцию со странами соседями. Можно продолжать перечень проблем и винить в этом только Конституцию.

Хочется надеется, чтобы государство больше выступало инструментом консолидации общества, а чиновники и депутаты стали ответственными, больше думали над развитием страны, сломали бы прежние авторитарные традиции, только тогда и появится новый взгляд на Конституцию.

Нурлан Садыков, аналитический центр «Институт конституционной политики»

Стилистика и грамматика авторов сохранена.
Мнение авторов может не совпадать с позицией редакции.
Как разместить свой материал во «Мнениях»? Очень просто
Добавить

Другие статьи автора

16-10-2020
Спикер не может исполнять обязанности президента, если он болен, умер, взят в плен в случае военных действий
8261

Еще статьи

Комментарии
Комментарии будут опубликованы после проверки модератором
Для добавления комментария необходимо быть нашим подписчиком

×