В настоящее время в существующей процедуре принятия решений по реформированию государственных органов, в Кыргызстане практически не учитывается мнение населения. Для формальности, на регулярной основе, в различные комиссии и рабочие группы приглашаются представители экспертного сообщества. Как правило, их роль сводится лишь к аналитическому обслуживанию результатов «торга» высокопоставленных чиновников по судьбе будущего устройства системы государственного управления. Большинство же, разработанных качественных предложений по ее ускоренной модернизации, остаются «за бортом» реальных реформ.
Сегодня наша страна одна из «лидеров» по постоянному изменению структур Правительства и отдельных государственных органов. При этом, каждый раз даются популистские заявления об «исключительности» и «новизне» принятых решений. Правда, потом многие из них, оказываются в «мусорной яме», уже доверху переполненной такой «бравадой». Вместо персональной ответственности за результаты такого «творчества» доминирует коллективная безответственность. Искусство не быть крайним, но всегда оставаться на плаву - сегодня рассматривается как «высший пилотаж» отечественной бюрократии в манипулировании реформами.
Отличительной особенностью, всего этого, является назначение «своих» или «нужных» людей на руководящие посты во вновь созданные органы1. В подавляющем большинстве случаев, они с успехом проваливают выполнение, объявленной во всеуслышание, миссии данного государственного института. И что самое удивительное, их неумение «рулить» сказывается, прежде всего, на будущей судьбе государственного органа, а не на судьбе такого рода «привилегированного назначенца».
«Жаждущие порулить», практически всегда, остаются на «плаву», перемещаясь с одного «кресла» на другое. Что касается, «помеченных» ими государственных органов, то они постоянно находятся в роли «подопытного кролика», над которым производятся совсем «не научные» эксперименты. Их объединяют, разъединяют, придают новый статус, делают с ними все, что придет на ум новым «архитекторам». Такой «дебилдинг» с игнорированием потребностей клиента и современных нормативов строительства; а также полным отсутствием детальных чертежей проектирования, квалифицированных инженеров и строителей, приводит к своему логическому краху. При первом же серьезном испытании, построенное «здание» разваливается и оказывается не пригодным для использования. Но приходят новые «умельцы» и заново методом «ашара», под другой вывеской популизма, по сути, повторяют путь своих предшественников к той самой заполненной «мусорной яме».
Находясь в постоянном «ремонте» отдельные государственные органы, способны выполнять свои прямые функциональные обязанности лишь в «пожарном режиме». При этом, основной состав сотрудников всегда больше беспокоится о своей будущей судьбе, чем о качестве текущей работы. В целом, переделка государственной машины руками таких «чиновничьих умельцев» приводит к тому, что она сегодня не способна выполнять на должном уровне даже обязательные конституционные полномочия государства, доверенные ей от лица всего народа. Особенно, это наглядно видно, при различных кризисных ситуациях в стране. В этом случае, бессилие государства сопровождаются «невнятными» речами, объясняющие причины, и вполне ясными обращениями об очередной помощи.
Вновь пришедшие «бригадиры очередной перестройки», практически не учитывают опыт прошлого. Главный принцип в их работе: «Все что, было раньше - это было плохо!». Прошлое вспоминается лишь тогда, когда можно на него свалить все свои ошибки или неудачи от реформирования. Правда, при этом, они забывают, что в перспективе сами могут стать жертвой таких же нападок, со стороны будущих более «дерзких» своих последователей. Особенно тех, кого они, на личном примере, научили главному своему принципу: «Работа в государственной структуре это бизнес, а не призвание и не служение ни народу, ни государству!».
Чаще всего, в качестве главного преимущества таких преобразований выставляется сокращение размера государственной системы. Однако, через некоторое время он восстанавливается по «принципу умолчания» до своих первоначальных объемов, а порой и превышает их. Аналогично, с пафосом объявленное снижение государственных расходов, – плавно и незаметно перетекает в его увеличение. Создаются очередные институты для решения «старых» задач или, созданных на пустом месте, «новых» проблем от таких преобразований. Очередная попытка «похудеть» вновь не удается! Побеждает «обжорство» и «лень к оздоровительным процедурам»! Проигнорированные прогнозы «врачей» сбываются!
Подтверждение тому: с каждым годом ухудшающиеся позиции страны в мировых рейтингах по эффективности и коррупции государственного управления. Что еще хуже:
восприятие реформ у большинства граждан страны становится скептическим и отрицательным;
увеличивается их недоверие к государству.
Стране наносится значительный управленческий ущерб, приводящий, по оценкам отдельных международных организаций, как минимум к 15%-20% не нужных государственных затрат от их общего объема. Ну и самое главное - в результате таких «перестроек» само государство, в целом, становится огромным тормозом, а не катализатором развития страны.
С точки зрения технократического подхода, происходит следующее:
До сих пор не работает современная аксиома построения любых организационных структур: «Подчинение организационных структур бизнес-процессам, а бизнес процессов - стратегическим целям развития страны». По-прежнему, архитектура системы государственного управления строится под субъективные мнения отдельных высокопоставленных чиновников.
Стратегическим документам, от которых зависит судьба «большинства», руководителями высшего звена уделяется формальное внимание. Обычно они знакомятся с ними лишь тогда, когда им лично нужно официально презентовать их на трибуне. Для этого просто зачитываются доклады, подготовленные госслужащими среднего звена. А по сути, этим людям все равно, что написано в этих очередных «толмутах». После такой демонстрации их можно смело положить «пылиться на полку», которая битком заставлена аналогичными. Правда, иногда можно показать, что ты в «теме». Для этого, достаточно на регулярной основе публично наказывать «крайних», оставаясь фактически также не в «курсе» самого содержания документа.
В переделке же организационных структур, от которой зависит судьба «меньшинства», т.е. самих чиновников высокого ранга, они принимают самое активное участие. Что удивительно, если даже такие работы проходят в недоступном для них режиме, они всеми силами стараются быть услышанными и прикладывают максимум усилий в лоббировании своих интересов.
Уровень «местечковости», а не государственных процедур принятия решений приводит к тому, что в стране перестали работать программные подходы по ее системному развитию. Внедряются, в лучшем случае, только «псевдопроектные» подходы, дающие, в большинстве своем, «показушный», а не реальный общественный эффект в ожидаемых точках воздействия.
Реформами государственного управления, чаще всего, занимаются дилетанты. Это лучше становится понятно, если попытаться ответить на следующие вопросы: «Вы готовы отдать свой автомобиль на ремонт тому, кто в этом не разбирается? Так почему же ремонтом государственной машины у нас может заниматься, кто угодно, и при этом не отвечать ни за что?
Оценка реформ государственного управления делается только путем внутреннего аудита, который до сих пор так и не достиг профессионального уровня. Практически игнорируется внешний аудит со стороны населения как потребителей государственных услуг и международных организаций, определяющих различные страновые рейтинги по качеству управления.
Извечный вопрос: «Что делать?»
Ответ: «Условием успешности реформ является обязательное следование следующим основным постулатам2:
Необходимым условием успеха проведения преобразований в системе государственного управления является наличие достаточной критической массы активистов-единомышленников, ясно и четко понимающих как их нужно проводить. Как правило, они должны составлять около 20% среди всего состава руководителей различного ранга, включая, в обязательном порядке, все высшее звено. (Это и есть политическая воля). Другая их часть, около 50% - это те руководители, которые нейтрально относятся к таким реформам. Оставшиеся 30% - это ярые противники реформ, поскольку они точно знают, что, при их проведении, они лишаться своих «насиженных кресел». Задача «активистов» перетянуть на свою сторону «нейтральных», чтобы обеспечить доминирующую поддержку реформ и, ни в коем случае, не дать этого сделать «противникам».
Внедрить принцип управления по результату. Вся стратегия страны пишется в виде набора логически связанных, иерархизированных и измеримых стратегических целей развития. За достижения каждой цели несет персональную ответственность соответствующий руководитель государственного органа. Действует обязательный критерий: «Нет цели - нет государственного органа!».
Абсолютно всем государственным органам необходимо перейти от постатейного финансирования на методы стратегического бюджетирования. В этом случае, бюджетные ресурсы выдаются государственным органам только под реализацию утвержденных стратегических документов. Иными словами, действует критерий «Нет стратегического документа – нет финансирования!». При таком подходе, с одной стороны, усиливаются полномочия руководителей в распределении финансовых ресурсов, с другой, существенно повышается их ответственность за результаты реализации стратегических документов. Для оценки их работы внедряются четкие измеримые показатели результативности и эффективности, которые, через средства массовой информации, становятся достоянием общественности.
Не пытаться перестраивать структуры, а нужно, в первую очередь, производить реинжиниринг самих бизнес процессов взаимодействия государственных органов под установленные стратегические цели развития страны. Помимо этого предстоит одновременно добиться сокращения издержек в их реализации и повышения качества государственных услуг.
Внедрение современного Регламента Правительства, характерного для развитых государств, с парламентской формой правления, является необходимым условием ориентирования всех его бизнес процессов на приоритеты развития страны. При этом нужно внедрять обязательные форматы и стандарты, как для совместной корпоративной работы всех государственных органов, так для обязательного участия гражданского общества и бизнес структур в процессах принятия государственных решений.
Оценка деятельности государственных органов, в первую очередь, должна базироваться на Индексе доверия населения к их работе. Данный индикатор, во многих странах с высоким качеством управления, измеряется через регулярные социальные опросы населения. Необходимо, по итогам года, составлять Рейтинг доверия к каждому государственному органу и уже по его результатам выносить необходимые решения относительной дальнейшей судьбы соответствующего руководителя. Уровень доверия населения ниже 50% должен стать основным критерием обновления руководящего состава. И самое главное, фокус всех реформ должен быть направлен на сокращение разрыва между результатами внутреннего и внешнего аудита всей системы государственного управления.
Управлением изменениями всей системы государственного управления необходимо заниматься на постоянной и профессиональной основе, с обязательным соблюдением всех постулатов (законов) современной теории государственного управления. Во многих развитых странах этим занимаются специальные созданные государственные институты, являющиеся проектировщиками и инженерами модернизации государственной машины. Главная их задача построить такую систему управления, которая была способна результативно и эффективно решить поставленные перед ней стратегические задачи развития страны.
Игнорирование этих современных постулатов преобразований, как правило, отбрасывает развитие государства в той или иной сфере его деятельности, на несколько лет назад. Поэтому всегда, при очередных такого рода реформах, само собой возникают естественные и обоснованные вопросы следующего содержания:
Интересно, сколько еще нужно насиловать» систему государственного управления, чтобы ее «перестройщики», наконец-то уже научились проводить все преобразования как нужно, а не как они могут, или хотят?
И вообще, позволительно ли для нашей маленькой страны столь дорогое и нерентабельное обучение таких «перестройщиков»?
А может, все-таки, наконец-то, дойдет? Думаю, вряд ли. Знаете почему?
Да, просто слабо им!
А есть люди у нас в стране, которым не слабо?..
Чындыкбек Кабинетов
-------------------
1 По результатам одного из социологических опросов, каждый пятый опрошенный, считает, что может управлять страной.
2 Для того, чтобы понять о чем идет речь, попробуйте сконструировать автомобиль, корабль или самолет без учета законов физики и механики. Результат будет очевиден с самого начала. Такую же роль законов в современной теории государственного управления играют рассматриваемые постулаты.
