Добавить свою статью
23 Декабря 2020
О Конституции и референдуме

Месяц назад прокомментировав агентству AКИpress созыв Конституционного совещания и его состав, я сказал, что это произошло внезапно, а состав оказался непрофессиональным, имея в виду отсутствие в нем многих известных экспертов по конституционному праву и политиков-практиков. В ответ на это новоиспеченный чиновник – завотделом информационной политики аппарата президента, хорошо знакомый мне младший брат Нургазы Анаркулов, опубликовавший в недавнем прошлом в оппозиционной частной газете «Майдан», редактором которой он был, цикл моих статей о путях становления кыргызской демократии и о ее героях, молниеносно одернул меня – аксакала: мол, я обиделся на то, что не включили в состав Конституционного совещания. Тогда я просто улыбался про себя - как быстро меняется человек в зависимости от политической конъюнктуры. Теперь, по прошествии некоторого времени, решил высказаться по существу идущей у нас очередной Конституционной реформы и референдуме как ученый и политик, имеющий многолетний опыт.

Прежде всего, считаю нужным напомнить, что мы, депутаты «легендарного» парламента, в течение трех лет (1990-1993) активно обсуждали и наконец приняли первую Конституцию независимого Кыргызстана с участием как признанных отечественных, так и зарубежных экспертов. Это была действительно хорошая, лаконичная Конституция, отвечавшая международным лучшим стандартам, по которым власть разделяется сбалансированно путем сдержек и противовесов. К сожалению, первый президент Кыргызстана Аскар Акаев, постоянно сетовавший на то, что полномочия президента оказались такими же, как у английской королевы, уже в 1994 году инициировал всенародный референдум о создании двухпалатного парламента с целью его раздробления и ослабления. Тогда я, аким Ошской области и совет депутатов Ошской области, открыто выступили против такой идеи, посчитав ее нецелесообразной для нашего небольшого унитарного государства.

В феврале 1996 года А.Акаев проводил еще один референдум по изменению Конституции для распределения полномочий двух палат парламента и радикального усиления своей власти. Ради справедливости надо отметить, что в этом был повинен сам Жогорку Кенеш, поскольку в течение всего 1995 года две палаты спорили между собой относительно полномочий, не смогли достичь консенсуса или хотя бы компромисса (референдум 1994 года только создал двухпалатный парламент, оставив распределение полномочий на рассмотрение самого Жогорку Кенеша).

В октябре 1998 года был проведен очередной референдум по Конституции, в результате чего введена частная собственность на землю, еще более сильно урезаны полномочия Жогорку Кенеша и ограничен статус его депутатов. Тогда я, будучи спикером одной из палат Жогорку Кенеша – Собрания народных представителей, опубликовал статью в газете «Слово Кыргызстана», в которой выразил надежду, что этот референдум «будет последним в преддверии XXI века и нового тысячелетия, ибо частые выборы и референдумы нарушают общественную и политическую стабильность, мешают созидательной работе во имя процветания экономики и социально-духовной жизни». При этом я ссылался на опыт США, Конституция которых, являясь вообще первым основным законом в мире, выработанным конвентом, заседавшим в Филадельфии с 14 мая по 17 сентября 1787 г. с участием самых лучших умов – отцов-основателей, будущих президентов страны Дж. Вашингтона, Т. Джефферсона, Дж. Мэдисона, Дж. Адамса и других, остается стабильной и непререкаемой, допустив за 230 лет лишь 27 поправок.

Точно так же остаются неизменными Конституции Японии и ФРГ – наиболее развитых государств Азии и Европы, принятые соответственно в 1946 и 1949 годах в условиях иностранной оккупации и под диктовку американцев. С той поры почти все премьер-министры Японии пытались изменить Конституцию, но пока никому еще не удалось достичь заветной цели. Вот что значат конституционный порядок и стабильность.

Между тем А. Акаев после аксыйской трагедии в 2003 году еще раз инициировал и проводил референдум, возвратившись к однопалатному Жогорку Кенешу и несколько усилив его полномочия.

При К. Бакиеве, особенно в 2006 году, развернулись настоящие баталии за очередную конституционную реформу: вспомните грандиозные митинги и шествия по центральным улицам Бишкека, возглавляемые А.Атамбаевым, Т. Сариевым, О. Бабановым и другими видными политиками и контр-митинги сторонников К. Бакиева. Тогда в течение двух лет трижды поменялась Конституция, причем дважды буквально за один день и за одну ночь! В конечном итоге К. Бакиев установил суперпрезидентский режим, хотя именно при нем в конце 2007 года впервые прошли парламентские выборы по партийным спискам во главе с «Ак Жолом».

Следующий этап в развитии конституционных изменений – 2010 год. В тот год при правлении Временного Правительства, возглавляемого Р. Отунбаевой, в условиях жесточайшего цейтнота, обусловленного апрельско-майским политическим противостоянием сторонников Временного Правительства и бакиевских сил и июньским межэтническим кровавым конфликтом на юге, под руководством О. Текебаева в течение двух месяцев была выработана и принята всенародным референдумом новая, ныне действующая Конституция. Будучи членом Временного Правительства и Конституционного совещания, возглавляемого О.Текебаевым, я высказал тогда ряд замечаний по ее проекту, одобрив и поддержав его в целом. Считаю, что, в общем, нынешняя Конституция демократична, особенно в части обеспечения и гарантирования прав и свобод человека и гражданина. Однако, как показала практика последних десяти лет, в ней оказались слабыми и не совсем продуманными разделы, посвященные определению полномочий различных ветвей власти. Об этом я писал и говорил открыто еще два года тому назад. Что я имею в виду более конкретно?

Часто говорят и пишут, что у нас парламентская республика или парламентское правление. Это не так. В действительности в Кыргызстане существует смешанная – президентско-парламентская форма правления. В Конституции на первом месте стоит Президент, а не Жогорку Кенеш, его избирает народ, а не представительные органы, как в парламентских республиках. Даже в Конституциях соседних супер-президентских республик (Узбекистан, Таджикистан) сначала стоит парламент, затем только Президент. Существенная разница лишь в том, что у нас правительство подотчетно Жогорку Кенешу и ответственно перед ним, программа, структура и состав правительства тоже утверждается парламентом, а не президентом. В целом, полномочия Жогорку Кенеша и особенно правительства в Кыргызстане достаточно сильные. Например, согласно статье 88 правительство реализует внутреннюю и внешнюю политику, ведает почти всеми вопросами, включая обеспечения мер защиты прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, территориальной целостности и суверенитета государства, укрепления обороноспособности и национальной безопасности, не говоря о финансовой, экономической, бюджетной, социально-гуманитарной и научно-технической политике.

Полномочия президента тоже довольно значительные. Они прописаны в статье 64. Среди прочих полномочий президент назначает и освобождает от должности членов правительства – руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, а также их заместителей; ведет переговоры и подписывает по согласованию с премьер-министром международные договоры, назначает по согласованию с премьер-министром глав дипломатических представительств Кыргызской Республики в иностранных государствах и постоянных представителей в международных организациях, отзывает их и др.

Что же получилось на деле? Хотя в Конституции Кыргызстана не говорится как раньше о том, что президент определяет внутреннюю и внешнюю политику страны и его полномочия исчерпывающе определены в статье 64, бывшие Президенты Р. Отунбаева, А. Атамбаев, С.Жээнбеков по инерции, идущей от А. Акаева и К. Бакиева, вмешивались во все, вплоть до мелких хозяйственных вопросов, вторгаясь в сферы деятельности и полномочий Жогорку Кенеша, Правительства и судебной власти, создали или назначали руководителей государственных органов и структур, неподвластных им по Конституции (Национальный статистический комитет, Государственная кадровая служба, Национальная комиссия по государственному языку, Государственная комиссия по делам религий, Агентство по защите депозитов, Антикоррупционная служба ГКНБ и др.), постоянно наносили визиты в зарубежные страны и подписывали двусторонние и международные договоры, оставляя премьер-министров в хозяйстве. Недоумение вызвало и то, что вопреки нормам Конституции, по которым глава правительства избирается по партийному принципу, все премьер-министры, за исключением, может быть, А. Атамбаева и О. Бабанова, даже беспартийные, были назначены и освобождены Жогорку Кенешом по воле бывших президентов. Считаю, что это явилось следствием слабости и неумения пользоваться своими конституционными полномочиями Жогорку Кенешем и правительством. В результате власть в Кыргызстане оказалась эфемерной, неэффективной и безответственной, не способной консолидировать народ для решения жизненно важных задач во имя лучших целей. Особого порицания заслуживают партии, делившие власть от центральных органов до аильных округов, следствием чего являются постоянные разборки и интриги, а не созидание нового и улучшение жизни. Печальным итогом всего этого стала очередная, третья по счету смена власти в октябре этого года.

Я еще в 2018 году писал, что нам не избежать новой конституционной реформы, чтобы четко определить форму (режим) правления: или парламентскую, или президентскую. В противном случае будет продолжаться нынешний бардак. Я тогда предлагал, чтобы такую реформу провели в 2020 году до парламентских выборов, загодя обстоятельно подготовив и обсудив соответствующие поправки. Выборы же в парламент, в котором должно быть 90 или 105 депутатов, следует провести по смешанной системе (50 процентов по партийным спискам согласно преференциальному принципу или по округам, как это делается в США, Великобритании, ФРГ и Японии, 50 процентов по территориальным одномандатным округам), а в местные – на внепартийный основе, дабы устранить мелкие дрязги и скандалы.

Новая власть во главе с С.Жапаровым сразу же заявила о необходимости новой конституционной реформы, созвала конституционное совещание, одновременно опубликовав текст новой конституции и даже назначила на 10 января 2021 года референдум для определения мнения народа относительно форм правления. В принципе, я одобряю идею конституционной реформы и референдума, поскольку еще два года назад ратовал за это. Но то, каким способом действует новая власть, меня, откровенно говоря, шокирует.

Во-первых, элементарный здравый смысл подсказывает, что сейчас не самое подходящее время для конституционной реформы и референдума, так как страна, как и весь мир, живет в условиях чрезвычайной ситуации из-за пандемии и тяжелейшего экономического кризиса. Ситуацию в Кыргызстане усугубила неопределенность политической обстановки, вызванной сменой власти, сомнительностью положения Жогорку Кенеша и предстоящими досрочными президентскими выборами. Мне казалось, что новая власть все свои силы бросит на решение первоочередной задачи – на борьбу с пандемией и экономическими трудностями.

Во-вторых, надо было провести новые выборы в парламент в установленный Конституцией срок в течение декабря или совместно с президентскими выборами 10 января 2021 года. Здесь есть вина и О.Текебаева – отца нынешней Конституции, которого всегда уважал и поддержал, а в феврале 2018 года призывал освободить наряду с другими политическими узниками (включая С. Жапарова) из тюрьмы: он оказался в числе авторов законопроекта о продлении срока полномочий депутатов нынешнего Жогорку Кенеша и проведении конституционной реформы до июня 2021 года.

В-третьих, новая конституционная реформа и предстоящий референдум объявлены с грубейшим нарушением норм и процедур, установленных ныне действующей Конституцией и конституционным законом о референдуме. В этих вопросах я согласен с мнениями известных политиков-практиков и молодых юристов.

В-четвертых, когда я говорил о непрофессионализме и однобокости состава нынешнего конституционного совещания, имел в виду отсутствие в нем М. Шеримкулова – Торага «легендарного» парламента, Ч.Т. Баековой – первого Председателя Конституционного суда, других известных политиков – бывших Торага Жогорку Кенеша А.Матубраимова, А.Борубаева, И. Кадырбекова, О.Текебаева, А.Мадумарова, М.Абдылдаева, бывших премьер-министров А.Джумагулова, Т.Чынгышева, А.Муралиева, Ф.Кулова, О.Бабанова, Т.Сариева, лидеров крупных партий, юристов Ч. Жакыповой, Н. Садыкова, К.Сооронкуловой, С. Токтогазиевой и др. Во время встречи с ответственными работниками аппарата президента я просил включить в состав Конституционного совещания некоторых руководителей общественных объединений, входящих в Ассамблею народа Кыргызстана, в частности, таких опытных юристов, как А. Алиев (азербайджанец), В.Нарозя (украинец), В. Хан (кореец). Ведь Конституция считается во всем мире плодом согласия и сотрудничества различных политических сил, представителей разных национальностей и этнических групп – общественным договором.

В-пятых, в формулировке вопросов предстоящего референдума отсутствует еще одна форма правления – смешанная (президентско-парламентская или парламентско-президентская), действующая сейчас успешно во Франции, в Польше, Чехии, балтийских государствах и Южной Корее. К тому же, к референдуму мы идем без широкой разъяснительной работы относительно форм правления в мире. Как свидетельствует мировая практика, дело не в формах правления, а в политической и правовой культуре каждого народа. Например, президентская (США, страны Латинской Америки, большинство государств Азии и Африки) и парламентская (Великобритания, ФРГ, Италия, Испания, Греция, государства Скандинавии, Индия, Япония, Малайзия, Монголия) формы правления тоже прижились успешно. О том, что тирания может иметь место, как в правлении отдельного человека, так и в парламентском, убедительно писал еще Дж. Мэдисон – один из отцов американской конституции, будущий президент США, приводя факты мировой истории.

В-шестых, в проекте новой Конституции – сумбурном, противоречивом, многословном вызывают споры (помимо многих других) раздел о курултае и статья об экс-президенте. Я, в принципе, одобряю идею закрепления в Конституции статуса курултая, но только в том виде, как это сделано в действующей сейчас Конституции. Наделение курултая широкими, в том числе властными полномочиями представляется беспрецедентным в мировой практике и противоречащим классическому принципу разделения властей. Раньше нечто подобное имело место в Конституциях Афганистана и Туркменистана в виде Лои Джирги и народного Маслихата, но и последний в Туркмении в 2021 году перестанет существовать.

Что же касается статуса экс-президента, то он впервые был прописан в Конституции Казахстана и заимствован А.Акаевым в 2003 году. Нигде в мире, даже в соседних Узбекистане, Таджикистане и Туркменистане нет такой нормы в Конституциях. Поэтому ее необходимо исключить из нашей Конституции, учитывая тем более пятнадцатилетний горький опыт споров и ссор из-за судьбы бывших президентов. Пусть экс-президенты живут так же, как другие граждане страны, руководствуясь тем, что закон для всех один. Другое дело – социальные гарантии и меры безопасности для них. Их нужно прописать в специальном законе, как это делается в демократических государствах.

В-седьмых, было бы не совсем конституционным и легитимным, если новую Конституцию примет нынешний состав Жогорку Кенеша, который считают неправомочным многие как у нас, так и за рубежом. В данном контексте следует также перенимать хороший опыт Конституций Российской Федерации и Казахстана, в которых содержится норма о том, что исполняющий обязанности президента не имеет права вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.

Таким образом, вопрос о конституционной реформе и референдуме – дело очень серьезное и ответственное, требующее не спешки и кавалерийского наскока, чтобы за 15-20 дней подготовить окончательный текст Конституции, как сказал председатель Конституционного совещания профессор Б. Борубашев, которого я хорошо знаю и уважаю, а глубокого и всестороннего рассмотрения с учетом лучшего мирового опыта. В противном случае мы можем скопировать печальный пример Испании (17 раз поменяла свою Конституцию), Венесуэлы (более 20 раз за 100 лет) или Франции, в которой Конституция изменилась 15 раз, а правительство – 140 раз с 1875 по 1958 годы. Во Франции это прекратилось, когда генерал де Голль в 1958 году не инициировал нынешнюю Конституцию и не установил 5 Республику, где главенствующую роль играет президент.

Мы и так 11-й раз взялись за изменение Конституции, а правительство поменяли 33-й раз, заняв первое место по этой части среди государств СНГ. Поэтому я призываю, чтобы новую конституционную реформу осуществили после президентских и новых парламентских выборов, смягчения пандемии и экономического кризиса в спокойной и деловой обстановке с участием всех заинтересованных сторон, прежде всего лучших экспертов-теоретиков и практиков, включая оппозиционных. Ведь речь идет не о документе какой-либо партии или узкого круга лиц, а об Основном законе – общенациональном договоре страны.

А. Эркебаев,

экс-торага Жогорку Кенеша двух созывов,

академик НАН Кыргызской Республики,

председатель совета Ассамблеи народов Кыргызстана

Стилистика и грамматика авторов сохранена.
Мнение авторов может не совпадать с позицией редакции.
Как разместить свой материал во «Мнениях»? Очень просто
Добавить

Другие статьи автора

18-10-2021
Преемственность и реформаторство (взгляд на Ш.Мирзиёева со стороны)
1355

15-09-2021
Открытое письмо по случаю 65-летия Алмазбека Атамбаева
19721

16-04-2020
Нам нужны терпение и действия в борьбе с коронавирусом
4469

06-09-2016
Памяти И.А.Каримова
5616

25-04-2016
Заявление президента НАН КР Абдыганы Эркебаева о «Народном парламенте»
5151

Еще статьи

Комментарии
Комментарии будут опубликованы после проверки модератором
Для добавления комментария необходимо быть нашим подписчиком

×