Парламентаризм в Кыргызстане утверждается с трудом. До сих пор нет уверенности в том, что парламентаризм станет естественной, органической частью отечественной политической системы. Сегодня немалая часть кыргызского общества сомневается в целесообразности существования парламента как таковой, в ходе работы конституционного совещания в ноябре-декабре 2020 года раздавались требования заменить Жогорку Кенеш народным курултаем. В обществе за последние 10 лет создан негативный имидж Жогорку Кенеша и депутатов. При этом не только средства массовой информации, но и сами депутаты внесли свой вклад в создание такого негативного, карикатурного образа парламента.

Почему общественность не доверяет Жогорку Кенешу

Качественный уровень депутатского корпуса кыргызского парламента с каждым созывом снижается. Самый сильный по профессиональному и интеллектуальному уровню состав депутатов был в «легендарном Верховном Совете». В том созыве собралась настоящая элита тогдашней партийной (КПСС), хозяйственной, научной и творческой интеллигенции.

В последующих созывах Жогорку Кенеша, в особенности - начиная с 2010 года, определяющее значение при избрании депутатов стали иметь не интеллектуальный и профессиональный уровень кандидата, а толщина «кошелька». Соответственно качественный уровень депутатского корпуса парламента стал неуклонно снижаться и на сегодняшний день, по мнению общественности, мы имеем парламент «базаркомовского» уровня. Жогорку Кенеш в СМИ и общественном сознании предстает как «непрофессиональный, прожорливый, скандальный и коррумпированный». У немалой части кыргызского общества сегодня имеет место аллергия к Жогорку Кенешу как политическому институту государства.

Качество и эффективность законотворческой работы Жогорку Кенеша уже давно не отвечают уровню современного парламента. Развившееся в последние годы «поправочное» законотворчество государственных органов и Жогорку Кенеша порождает дублирование и несогласованность между нормами действующих законов, влечет за собой элементарную неразбериху в правовом пространстве, правовую коллизию, когда параллельно существуют правовые акты, противоречащие друг другу, а наряду с принятыми поправками продолжают действовать старые нормы. Иногда закон успевает просуществовать в первоначальном виде совсем короткий промежуток времени и в него уже вносятся поправки.

Нестабильность действующих законов отрицательно влияет на эффективность их регулирующего воздействия на правовые отношения. Как можно говорить о создании благоприятного инвестиционного климата при существующей нестабильности законодательства и, в первую очередь, экономического и налогового законодательства?

Серьезным недостатком в законотворческом процессе является отсутствие единых критериев при выработке и выборе формы нормативных правовых актов. Если в советское время существовал ощутимый крен в сторону урегулирования большинства видов правоотношений подзаконными актами органов исполнительной власти (положениями, инструкциями), то в настоящее время доминирующей становится тенденция к урегулированию любых возникающих вопросов путем принятия закона. Тем самым исполнительная власть (Правительство - ныне Кабинет министров) самоустраняется от самостоятельного и оперативного решения всех вопросов государственного управления, в первую очередь, экономических вопросов, которые согласно Конституции и законов отнесены к компетенции органов исполнительной власти. Отсутствие единых точных ориентиров в выборе предметов законодательного урегулирования приводит к исчезновению грани между законами и подзаконными актами, законодательная детализация низводится до уровня ведомственной инструкции.

Жогорку Кенеш в своей законотворческой деятельности обязан исходить из экономических и финансовых возможностей государства, принимать реально осуществимые решения. Принятие же популистских законов ведет к распылению и без того скудных бюджетных средств, тяжелым бременем ложится на экономику, налогоплательщиков, подрывает финансовую стабильность государства и чревата социальным недовольством.

В последее воскресенье октября либо в начале ноября текущего года должны состояться очередные парламентские выборы. Между тем в Кыргызстане в последние два десятилетия от выборов к выборам мы сталкиваемся с постоянно растущим недоверием избирателей к ним. При этом следует отметить, что недоверие к самому институту выборов в значительной мере уступает разочарованию в ведущих политических силах страны, ныне объединенных в различных так называемых «политических партиях». Ведь если общественное объединение называет себя партией, это ещё не значит, что оно является таковой на самом деле. В настоящее время абсолютное большинство зарегистрированных в Министерстве юстиции партий существует лишь на бумаге, на деле более или менее активно проявляют себя всего 6-7 партий. И то под «партиями» общественность в основном подразумевает депутатские фракции Жогорку Кенеша, Бишкекског и Ошского городских кенешей.

Партии не отражают реальной социальной структуры общества, являются региональными, не имеют чётких идеологических ориентаций и не пользуются доверием граждан. Партии как перекати-поле: большинство известных «членов» партий за последние годы по нескольку раз меняли свою партийную принадлежность. Избиратели почти ничего не знают о партийных программах и на выборах в Жогорку Кенеш в 2010, 2015 и 2020 годы проголосовали не столько за партии и их программы, сколько за их лидеров и партийных «кошельков». То же самое касается и депутатов, получивших депутатские мандаты по партийным спискам – кто-нибудь из них знает устав и программу партии, от которой они выдвинулись?

Сегодня ничто не говорит о том, что такая тенденция изменится на предстоящих осенью этого года выборах. Как следствие - массовая неудовлетворённость работой политических партий и вообще негативное отношение к тому, что простой человек называет «политикой», в том числе и к Жогорку Кенешу, поскольку граждане лишены возможности реально влиять на власть через партии, которые теоретически призваны отражать и отстаивать их интересы.

Учитывая зачаточный характер партийной составлющей политической системы и избирательный порог в 3 процента для партийных списков, а также избрание части депутатов через одномандатные избирательные округа с численностью избирателей порядка 100 тысяч, можно предсказать, что качественный уровень депутатского корпуса нового Жогорку Кенеша 7-го созыва будет еще хуже предыдущего. Так как эти выборы будут, в первую очередь, соревнованием толщины «кошельков», а не партийных программ и идеологий, то есть кандидатов, большинство которых вряд ли смогут различить сервант от Сервантеса, корвет от кордебалета.

Исследование, проведенное СМИ в 2019 году показало, что в 6-м созыве Жогорку Кенеша 73 процента депутатов имеют отношение к бизнесу (из 120 депутатов). Соответственно среди общественности Жогорку Кенеш однозначно воспринимается как «клуб олигархов и миллионеров», которым, по меткому выражению покойного экс-спикера Законодательного собрания Жогорку Кенеша М.Чолпонбаева, «интересы народа не интересны». Учитывая, что предстоящие выборы, по всей видимости, будут самыми дорогими по расходу участников выборов, можно предположить, что депутатский корпус Жогорку Кенеша 7-го созыва будет состоять в основном из представителей среднего и крупного бизнеса, региональных клановых «кошельков».

При этом нужно помнить о том, что власть в представлении большинства людей едина. Поэтому недоверие к Жогорку Кенешу предполагает недоверие к государственной власти в целом, поскольку народ не особо различает разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.

Расходы на содержание Жогорку Кенеша – тяжкое бремя для бюджета государства и налогоплательщиков

Важным шагом на пути возвращения доверия народа к Жогорку Кенешу является сокращение расходов на содержание депутатского корпуса и их обслуживание. В переживаемых тяжелых финансово-экономических условиях для государства это имеет немаловажное значение. Настала пора задействовать принцип «государство должно жить по средствам» и этот принцип сегодня должен стать непреложным правилом организации и деятельности органов государственной власти, Жогорку Кенеша и, в целом всего государственного аппарата.

Необходимо отметить, что по сей день своеобразным «эталоном» экономного расходования бюджетных средств является легендарный парламент (Верховный Совет 12-го созыва, 1990-1994 гг.). Так, в 1993 году аппарат легендарного парламента составлял всего лишь 46 штатных единиц при 350 депутатах, всего расходы на содержание Жогорку Кенеша в том году составили 702 тысячи сомов. В последний год своей деятельности (1994 г.) легендарный парламент имел аппарат в количестве 53 человек – на 350 депутатов, всего расходы на содержание Жогорку Кенеша в 1994 году составили всего 4, 5 миллиона сомов!

В конце марта 1995 года начал свою деятельность двухпалатный Жогорку Кенеш первого созыва. В аппарате двухпалатного Жогорку Кенеша, состоящего из 105 депутатов, вместе с гаражом уже насчитывалось 348 штатных единиц (аппарат Законодательного Собрания - 144, аппарат Собрания народных представителей – 87, гараж – 117). Расходы на содержание двухпалатного Жогорку Кенеша в 1995 году составили 40 764, 4 тыс. сомов. То есть, расходы на содержание только что учрежденного двухпалатного парламента Жогорку Кенеша сразу повысились в 10 раз! И это без учета расходов на содержание самих депутатов (зарплата, стипендии, командировочные расходы и т.д.).

Что касается двухпалатного Жогорку Кенеша второго созыва (2000-2005 годы), то штатная численность аппаратов палат Жогорку Кенеша вместе с департаментом материально-технического обеспечения и гаражом в 2001 году составила 783 единицы, на расходы на содержание Жогорку Кенеша в бюджете (без учета расходов на содержание депутатов) было предусмотрено 131 652, 2 тыс. сомов!

В марте 2005 года начал свою работу однопалатный Жогорку Кенеш 3-го созыва, состоящий из 75 депутатов. Несмотря на это расходы на содержание Жогорку Кенеша 3-го созыва многократно увеличились. Например, в 2007 г. расходы всего составили 170 614 511,42 сомов. Из них расходы на содержание депутатов составили 45 804 890,67 сомов. При этом необходимо отметить, что именно депутаты этого созыва «завели» себе по одному помощнику и консультанту – всего 150 штатных единиц.

В конце декабря 2007 года приступил к работе Жогорку Кенеш 4-го созыва, сформированный по партийным спискам согласно новой Конституции, принятой референдумом 21 октября 2007 года. Этот созыв Жогорку Кенеша состоял уже из 90 депутатов. Соответственно возросло количесство помощников и консультантов депутатов – 180, количество служебных авто и т.п. расходы. Например, всего расходы республиканского бюджета на содержание Жогорку Кенеша 4 –го созыва в 2008 г. составили 183 424 855,49 сомов. Из них расходы на содержание депутатов Жогорку Кенеша составили 59 895 458,03 сомов.

Справедливости ради следует отметить, что в начале ноября 2009 года Жогорку Кенеш, в рамках начавшейся в тот период кампании по оптимизации расходов республиканского бюджета, осуществил сокращение сотрудников Жогорку Кенеша на 197 штатных единиц и сокращение количества комитетов с 12 до 9. Однако это никак не решило проблему снижения расходов на содержание Жогорку Кенеша и повышения эффективности деятельности Жогорку Кенеша.

В Жогорку Кенеше 5-го созыва (2010-2015 годы) 120 депутатов обслуживали 834 человека. Об этом депутат О.Абдрахманов заявил 28 мая 2012 года на заседании комитета Жогорку Кенеша по бюджету и финансам. В Аппарате Жогорку Кенеша работали 281 человек, на которых расходуется 178 млн сомов, в Управлении делами Жогорку Кенеша работают 183 человека, на которых расходуется 82 млн сомов, в гараже работают 190 человек, на них расходуется 63,5 млн сомов. Также имелись 7 советников спикера и вице-спикеров, на которых расходуется 3 млн 295 тыс. сомов и пресс-секретари – 500 тыс. сомов. Кроме этого, было предусмотрено 243 помощника и консультанта депутатов Жогорку Кенеша, на которых расходуется 136 млн сомов.

А как обстоят дела в настоящее время? На содержание депутатов Жогорку Кенеша 6-го созыва ежегодно выделяется громадная, по сравнению с прошлыми созывами парламента, сумма из бюджета. По данным бывшего торага Жогорку Кенеша Д.Джумабекова, Жогорку Кенеш в год запрашивает 786 миллионов сомов, но тратит в пределах 760 миллионов. «Это расходы не только на 120 депутатов. Кроме нардепов, у нас еще тысячи сотрудников аппарата. Это их зарплата, социальные отчисления, налоги и другие расходы. Примерно 30-40 миллионов сомов в год мы обратно возвращаем в бюджет в виде налогов», - пояснял бывший спикер парламента.

Однако данные Министерства финансов говорят о другом. Согласно утвержденным поправкам в бюджет 2017 года, реальные расходы на Жогорку Кенеш составили 791 миллион 846,7 тысячи сомов. Еще 6 миллионов 732,9 тысячи сомов - это специальные средства, которые депутаты могут расходовать по своему усмотрению.

В бюджете 2018 года на содержание парламента средств было заложено на 5 миллионов 229,1 тысячи сомов меньше. В 2018 году депутаты обошлись казне в 786 миллионов 617,6 тысячи сомов. Расходы по статье «специальные средства – 6 миллионов 321,5 тысячи сомов (т.е. сокращены на 411,4 тысячи сомов ).

По данным Министерства финансов, в 2019 году расходы Жогорку Кенеша составили 765 млн сомов. На 2020 год в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2020 год и прогнозе на 2021-2022 годы» бюджет Жогорку Кенеша Кыргызской Республики был утвержден на программной основе в общей сумме 786 617,6 тыс. сомов.

В период событий 5-6-октября 2020 года ущерб имуществу Жогорку Кенеша составил в общей сумме 226 044,7 тыс. сомов, и установлено похищение наличных денежных средств с касс в сумме 1 557,4 тыс. сомов.

Как сократить расходы на содержание Жогорку Кенеша 7-го созыва

Предлагается следующий механизм радикального сокращения расходов на содержание Жогорку Кенеша. Причем решения должны быть приняты до начала парламентских выборов в октябре-ноябре текущего года действующим составом Жогорку Кенеша – приходящий ему на смену 7-й созыв вряд ли будет радикально реформировать самого себя.

Первое. Пора уже признать, что реализованная в 1995 году идея о «профессиональном парламенте» оказалась ошибочной. Предполагалось, что если депутаты Жогорку Кенеша в режиме работы госучреждения будут ежедневно заниматься законотворческой деятельностью, то эффективность работы парламента, качество принимаемых законов улучшится. На самом деле, такой режим работы приводит к тому, что каждый созыв Жогорку Кенеша рано или поздно фактически превращается в «параллельное правительство», конкурирующее с исполнительной ветвью власти.

Необходимо изменить режим работы Жогорку Кенеша. Предлагается вернуться к сессионному порядку деятельности Жогорку Кенеша - как это было во времена легендарного парламента в 1990-1994 годы. Как можно изменить режим работы Жогорку Кенеша, не трогая Конституцию?

Для этого необходимо принять Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». В соответствии со статьей 83 Конституции, принятой референдумом 11 апреля 2021 года, сессии Жогорку Кенеша осуществляются в форме заседаний и проводятся с первого рабочего дня сентября по последний рабочий день июня следующего года. В рамках этой конституционной нормы есть возможность установить вышеуказанным Законом количество пленарных заседаний.

Например, Жогорку Кенеш мог бы без какого-либо ущерба для законотворческой деятельности проводить пленарные заседания в следующем режиме: 1) одну рабочую неделю в сентябре; 2) одну рабочую неделю в ноябре; 3) одну рабочую неделю в декабре; 4) одну рабочую неделю в феврале; 5) одну рабочую неделю в апреле; 6) одну рабочую неделю в июне. Итого Жогорку Кенеш мог бы проводить с сентября по июнь всего 6 пленарных заседаний длительностью по 5 рабочих дней. При необходимости, могут быть созываться досрочные заседания Жогорку Кенеша продолжительность не более одной рабочей недели и не более двух раз в течение одной сессии.

В период между указанными сессиями должен работать Аппарат Жогорку Кенеша, который будет готовить законопроекты для голосования к пленарным заседаниям. На постоянной основе должны работать Торага Жогорку Кенеша и его заместители, лидеры депутатских фракций, председатели комитетов и их заместители, которые будут контролировать подготовку вопросов к пленарным заседаниям. Остальные депутаты могут работать с проектами законов в онлайн-режиме, занимаясь непосредственно своим бизнесом.

Второе. Жогорку Кенешу (действующему 6-му созыву) следует принять Закон «О штатной численности и материально-техническом, автотранспортном и финансовом обеспечении деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», в котором были бы установлены действенные меры по кардинальному сокращению расходов на содержание приходящего Жогорку Кенеша 7-го созыва, а именно:

1) штатная численность Аппарата и Управления делами Жогорку Кенеша должна быть сокращена до разумного уровня, в том числе за счет полного сокращения штатных должностей секретарей приемных, помощников и консультантов депутатов. Консультационное, правовое, экспертное и иное обеспечение деятельности депутатов должны будут обеспечивать соответствующие отделы Аппарата Жогорку Кенеша, а также аппараты политических партий и сами депутаты за свой счет;

2) обеспечение служебным автотранспортом должно быть предусмотрено только для Торага Жогорку Кенеша и его заместителей, руководства Аппарата Жогорку Кенеша;

3) ввести запрет на приватизацию служебных квартир, построенных или приобретенных Жогорку Кенешем для иногородних депутатов, приватизированные бывшими депутатами парламента квартиры вернуть в собственность Жогорку Кенеша. При этом следует иметь в виду, что в настоящее время фактически все депутаты, как правило, имеют свое жилье в столице страны;

4) предусмотреть для депутатов Жогорку Кенеша выплату вместо ежемесячной заработной платы стипендию в твердом размере, например, в размере среднемесячной заработной платы по республике. При этом заработную плату должны получать только те депутаты, которые будут работать на постоянной основе - Торага и его заместители, лидеры фракций, председатели комитетов и их заместители:

5) отказаться от оплаты команидировочных расходов депутатов Жогорку Кенеша в поездках внутри страны. Все транспортные и иные расходы должны оплачиваться самими депутатами.

Ожидаемый эффект от изменения режима работы Жогорку Кенеша 7-го созыва

1. Изменение режима деятельности Жогорку Кенеша 7-го созыва на порядок повысит самостоятельность Кабинета министров, позволит ему непосредственно заниматься социально-экономическими реформами. Жогорку Кенеш будет заниматься только теми вопросами, которые свойственны парламенту – принятию законов, в основном инициируемых Президентом и Кабинетом министров, и контролем исполнения бюджета и законов.

Ныне действующий порядок, при котором члены Кабинета министров и их заместители практически ежедневно торчат в стенах парламента на заседаниях комитетов и фракций, на пленарных заседаниях Жогорку Кенеша, постоянно отчитываясь о своей работе и выслушивая критические замечания, большей частью необоснованные, намного снижает эффективность работы как исполнительной ветви власти, так и самого Жогорку Кенеша.

2. Переход Жогорку Кенеша 7-го созыва к реальному сессионному режиму работы позволит намного облегчить нагрузку на республиканский бюджет по содержанию Жогорку Кенеша, поскольку на постоянной основе будут работать не более 15-20 депутатов (Торага, его заместители, председатели комитетов и их заместители, лидеры фракций), произойдет резкое сокращение шатной численности Аппарата и Управления делами Жогорку Кенеша, снизятся расходы на материально-техническое и иное обеспечение деятельности депутатов и т.д. Такой подход со стороны Жогорку Кенеша созыва будет символизировать реализацию на практике концепции «государство должно жить по средствам».

Нам сегодня совершенно необходимо осознать - модернизация Жогорку Кенеша 7-го созыва это основа для качественных изменений в стране. Парламент не должен быть олигархическим клубом. В Жогорку Кенеше должны быть профессиональные политики, а не те, кто себя за таковых выдает, и высококлассные специалисты – юристы, экономисты, финансисты и другие, подготовленные для парламентской работы. В таких условиях будет расти и доверие к сильному Жогорку Кенешу, а следовательно – и к форме правления, установленной Конституцией.

Сегодня власти необходимо провести институциональные изменения будущего Жогорку Кенеша, призванные способствовать дальнейшему развитию законодательной ветви власти, становлению и развитию парламентаризма в стране, эффективному взаимодействию парламента с Президентом и Кабинетом министров. Главная задача модернизации Жогорку Кенеша – снижение расходов на его содержание, повышение эффективности работы парламента и создание равновесия между законодательной и исполнительной властью.

Если действующий созыв Жогорку Кенеш подготовит необходимую правовую основу для деятельности будущего 7-го созыва Жогорку Кенеша до октября-ноября 2021 года, то у действующего состава парламента еще будет возможность подправить свой подпорченный имидж и остаться в истории с более или менее положительным имиджем.

Мурат Укушов
Заслуженный юрист Кыргызской Республики