«Стране оперативно нужна реформа административно-территориального устройства и управления. Реформу сконцентрировать на уровне районов»» – гласит Национальная программа развития Кыргызстана до 2026 года. Судя по задачам программы, данная инициатива, так же как и все предыдущие попытки проведения административно-территориальной реформы сводится к переходу с ныне четырехзвенного территориального управления («республика» - «область» - «район» - «город/село») к трехзвенному уровню (республика - регион (аймак) - город, село).
Казалось бы, решение на поверхности — упразднить один из уровней (область или район) и «государственная машина» заработает в полную силу, сократятся аппарат управления и бюджетные издержки, исчезнет дублирование на местах и излишний административный контроль, минимизируется уровень коррупции, повысится эффективность управления и начнется региональный рост.
Между тем, за 30-летний суверенный период сложившаяся административно-территориальная система доказывает свою «живучесть», а постоянные национальные попытки реформирования, да и международный опыт подтверждают чувствительность вопроса для страны. Так, реформа территорий Германии заняла более 20 лет системной, долговременной работы по единой смысловой идеологии с применением административно-стимулирующих мер.
Щепетильность реформы в сложности консолидации всех сил страны и, прежде всего, групп влияния на местах и в центре. Ведь любая реформа — это преобразование, изменение неких сложившихся устоев, привычного образа жизни и порядка, традиций, формирование ценностей и т.д., поэтому всегда сопровождается не только замыслом «проектировщиков», но и определенными барьерами.
Одним из возможных барьеров является вероятный высокий уровень противодействия со стороны местных элит, социальное положение которых тесно связано с их местом в иерархии власти, доступа к ресурсам и проецированием на верхние уровни. Потому как административно-территориальная реформа (АТР) способна изменить политическую конфигурацию и баланс групп влияния на местах, а значит, преобразования на политическом местном ландшафте прямо или косвенно могут повлиять и на верхний уровень.
Территориальные преобразования могут затронуть и финансово-экономические потоки, способствуя переформатированию устоявшихся «государственно-частных» и «муниципально-частных» связей, в новые необходимые «бизнес» коммуникации.
При всем при этом есть тонкости социального, национально-культурного и демографического содержания, которые тоже требуют соответствующего понимания и внимания.
А значит, административно-территориальная реформа — это не просто объединение/разъединение/упразднение территорий, как многие представляют в своих рассуждениях. Это масштабный проект, несущий в себе разные по глубине и содержанию смыслы и ценности для общества и государства.
Пока же в Кыргызстане, несмотря на многое, кажется, что все еще не проявились долгосрочные ценностные ориентиры проведения АТР, кроме как сократить уровни управления, бюрократический аппарат и бюджетные расходы. В связи с этим, видятся следующие варианты действий:
- Первый – «оставить все без изменений», ибо незнание точной цели и потенциальных итогов территориальной реформы может привести к неожиданным новым проблемам (дополнительно к имеющимся или ожидаемым миграционным, приграничным, продовольственным, энергетическим и т.д.), которые нам неведомы.
- Второй – «укрупнение территорий» - преобразования в понимании объединить/упразднить/образовать административные территории (формирование аймаков). В случае настоятельной необходимости провести такие изменения, то их можно реализовывать, не анонсируя и не углубляясь в смыслы АТР, постепенно организационными решениями там, где видится целесообразность и готовность. К примеру, в Иссык-Кульской, Таласской, Чуйской областях, укрупняя айылные округа и районы, одновременно реализуя политику укрепления вертикали власти на местном уровне, сделав акцент на районах как на реальном региональном уровне управления, усилия их кадрами, полномочиями, финансовыми ресурсами и рычагами. К тому же есть смысл определиться с особенностями реализации местного самоуправления (либо введения государственного управления) на приграничных территориях.
- Третий – «ценностно-смысловой», долгосрочный и наиболее сложный из всех сценариев, в силу того, что необходимо спроектировать и четко сформулировать страновую ценность: - на решение каких стратегических целей направлена АТР. Как она отразится на развитии государства и общества, какие ценности хотим взрастить или изменить, какие преобразования в общественной, политической, социально-экономической жизни преследуем и ожидаем, какие вызовы можем предупредить, насколько критична ситуация с действующим территориальным устройством, какие выгоды получим от изменений и т.д.
При любом раскладе, как в известной фразе «казнить нельзя помиловать», в которой судьбоносный смысл зависит от места запятой, так и для административно-территориального устройства страны политический знак препинания в дилемме «решить нельзя оставить» остается определяющим.
