О моделях парламентов
Сейчас накоплена масса литературы о парламентаризме, чего не было раньше. Я не понимаю, что копья ломать-то? Все давно придумано до нас. Начиная с древних греков…
Там есть все и даже больше – и теория, и практика, начиная с древнейших времен до настоящих дней. И опыт других стран, включая африканских, если хотите. Что и как делать, зачем и для чего? Именно с этих вопросов надо начинать проектирование будущей модели парламента.
Общественное мнение в целом, но особенно в транзитных и слаборазвитых странах недовольно тем, как работает парламент и предлагает разные варианты улучшения, которые нередко могут ухудшить состояние. У парламента есть разные модели, из которых можно выбрать нужную для страны модель.
1. Парламент как представительный орган, где должны быть представлены разные интересы и группы населения. Таким был советский верховный совет – парламент рабочих и крестьян, мужчин и женщин, стариков и молодежи и т.п., которые утверждали партийные директивы в виде законов. Здесь мозгов особо не надо.
2. Парламент как законодательный орган — это другое. Здесь преимущественно должны быть квалифицированные юристы (в частности, адвокаты) и экономисты, т.к. большинство законов посвящены экономике. Здесь нужны мозги и опыт.
3. Парламент как клуб джентльменов, т.е. собрание ведущих политиков страны, которые ведут народ в будущее. Здесь другие критерии отбора, здесь каждый депутат — это потенциальный премьер-министр. Здесь нужны лидерские качества, мозги и опыт.
4. Парламент как орган общенациональных интересов. Это когда из парламента хотят сделать орган власти, который имеет признаки всех вышеотмеченных моделей – то есть это одновременно представительный, законодательный орган и собрание ведущих политиков. Значит нужно всего понемногу.
5. Есть и другие модели – автономный парламент, как в Англии, или подчиненный парламент, который мы имеем в развивающихся странах. Последняя модель характерна для стран, где слабы демократические институты и нет условий для превращения парламента в высший орган власти, как в парламентских демократиях. Чтобы выжить парламентаризму в этих условиях там нужны сильные личности.
Не знаю, какие предпочтения интересуют наших граждан, среди них есть и такие, которые против парламента, требуют упразднить его вообще. Такие требования были часты в период феодальной истории. Люди в то время были в своей основной массе малограмотными и не понимали роль и значение представительных органов для развития общества, экономики культуры. Другие выступают за возрождение древних архаических институтов, какими были народные собрания. У нас популярна идея курултая, который можно рассматривать как предпарламент эпохи начала человечества и цивилизации. Новое это не всегда новое, а давно забытое старое. В развитой демократической стране как Швейцария, например, сумели в сильной мере сохранить институты прямой демократии. Многие решения у них принимаются путем референдумов и плебисцитов. Этот опыт у них успешно позаимствовала при строительстве демократии Япония.
Идею курултая при продуманном и умелом политическом дизайне можно приспособить и в наших условиях. Я считаю, что в перспективе он мог бы выполнять функции верхней палаты кыргызского парламента, от которой мы поспешно отказались. Сейчас этой функции в Жогорку Кенеше явно не хватает, что видят сельские избиратели и продвигающие идею курултая. А может быть лучше оставить его как самостоятельный орган, который будет представлять интересы регионов страны. Как, например, в Германии, где есть Бундестаг — высший федеральный орган власти, парламент ФРГ. А есть еще Стаатсрат, государственный совет — орган, где работают представители региональных (земельных) правительств.
О реформе госаппарата
Когда президент С.Жапаров подписал указ о создании своей администрации, упразднив прежнее название - аппарат, помню как журналисты набросились на меня, спрашивая, есть ли разница между аппаратом и администрацией? Поэтому постараюсь пояснить это, т.к. политики должны разбираться во всех вопросах. Если не сами, то с помощью своих советников и помощников, которые им полагаются по штату, т.к. все знать одному человеку, даже гению, невозможно.
Администрация президента КР была расформирована в 2008 г., а на ее месте создано три новых института — Аппарат, Секретариат и Государственный советник по безопасности. Суть этого преобразования состояла в том, чтобы четко разделить внутри функции управления. Политика страны стала разрабатываться в Секретариате, исполнительным органом, реализующим эту политику, становился Аппарат, а Государственный советник занимался проблемами безопасности. Все эти органы были независимы друг от друга и подчинялись только президенту КР. Каждый делал только свою работу и отвечал за нее. Это была прекрасная идея, которая соответствовала современному международному опыту. В прежние годы администрация занималась всем, а функции должностных лиц были размыты и аморфны, помощники советовали, а советники исполняли. Фактически никто ни за что не отвечал. Отсюда появление в администрации всяких «решал», «свадебных генералов», «любимчиков» и «серых кардиналов», которые отодвигали президента на задний план и подчас становились важнее высшего должностного лица. Это была первая попытка реформирования системы управления, которая предполагала три этапа: сначала центральные органы, а затем местные администрации и местное самоуправление. Но потом случилась «революция» и все это было отброшено в тартарары, т.к. революционеры не имели никакого понятия о современном управлении.
Я сейчас не знаю, какие там замыслы и что они там собираются делать? Понятно лишь одно, что создание Администрации связано с необходимостью перехода от полупрезидентской формы правления к президентской, объединением двух аппаратов, которые были при президенте и премьер-министре. Но как они это сделают, я не знаю.
Каждый руководитель должен знать и использовать в своей работе лучшие управленческие практики, ибо плохое управление — это бич современного Кыргызстана. Плохое управление «цветущий рай превратит в пустыню, а хорошее из пустыни рай сделает» - гласит закон Паркинсона. Поэтому нам нечем похвастать. И рекорды наши больше антирекорды. 32 правительства за 30 лет. Чего можно добиться за год? Только вникнуть в суть дела.
У нас долгое время применяется немного подретушированный под современность отраслевой принцип, оставшийся в наследство еще от советского строя, где большинство отделов дублируют друг друга, деятельность министерств и т.д. Так было на протяжении 30 лет и мы не видели эффекта от такого подхода, о чем свидетельствует провал многих реформ, особенно экономики. Наука об управлении учит, что если старые приемы управления не приносят пользы, то надо отказываться от них и искать новые. Наша страна сейчас находится именно в таком критическом положении. С реформой управления из-за этих революций, которые все время вымывают из управления профессионалов, очень сильно подзадержались. Персонал администрации больше занят текучкой и сбором всяких бумажек, чем разработкой политики и ее обеспечения и реализации. А ведь это очень важно. Аппарата ЦК Компартии, которая занималась выработкой генерального курса, больше нет.
В продвинутых странах к управлению подходят с точки зрения функционала и принципа меритократии, что означает «правление лучших». Администрация президента делится на 2 части: группу советников президента и группу помощников президента. Первые вырабатывают идеи и предложения, заносят их президенту КР — это мозги реформ; вторые занимаются их исполнением и контролем, если идеи поддержаны президентом КР — это руки реформ. Советники — это авторитетные в своей области специалисты, имеющие широкие связи в обществе, научных и политических кругах, фонтанирующие идеями преобразований, которые проводят встречи со специалистами, круглые столы и выдают президенту рекомендации, что и как сделать. Помощники — это высококвалифицированные специалисты, умеющие достигать поставленные президентом цели. Обе группы находятся под непосредственным подчинением президента и таким образом обеспечивают его деятельность. Я всегда смеялся над тем, как Атамбаев несколько раз назначал своим советником своего шопура. Что говорило о том, что он полный ноль в управлении, хотя и пишут, что закончил Московский институт управления.
Под каждой группой есть персонал, который обеспечивает их деятельность. Группу советников (9 человек) создавал в своем аппарате молодой премьер Сапар Исаков. Значит, что-то знал, соображал в управлении. Роль руководителя администрации при таком подходе состоит в том, чтобы не управлять и командовать вместо президента КР, быть «серым кардиналом», как это у нас было, а организовать и обеспечивать процесс управления. Таким образом он не подменяет собой президента, все решает президент. Вот такое гармоничное распределение функций. Все логично, тщательно продумано, нет дублирования функций. Вместо существующего ныне совкового ручного управления, когда все работает на пинках и мате. И все являются одновременно и советниками, и исполнителями, а дело все равно не идет. Отсюда и весь этот бардак. Никто и ни за что не отвечает. А персонал больше озабочен переносом бумаг из одного кабинета в другой и толпится все время в курилках, изнывая от безделья. Кто работал в аппаратах, знает это. Везде похожая картина.
Ну и, конечно, в организации работы администрации многое зависит от типажа президента. Кто он — идеолог, организатор и менеджер, вождь, «свой парень»… Кто руководит бюрократией? Президент или бюрократия руководит президентом? В Кыргызстане всегда бюрократия руководила президентами. Поэтому они так похожи друг на друга. Поэтому с утра едут резать ленточки, сажают деревья, идут на какие-то встречи, говорят дежурные слова... А вот в Турции президент Эрдоган правит бюрократией, заставляет ее делать то, что он хочет и то, что нужно людям, стране, а не то, что хочет бюрократия.