За почти 34 года своего существования Жогорку Кенеш пережил 11 конституционных изменений. Они касались его структуры (1-2-палатный), численности, полномочий, места и роли парламента в системе власти, порядка избрания депутатов и т.д. За это время было проведено 8 парламентских выборов, три созыва были распущены досрочно. Крайне нестабильной была партийная система: беспартийным был Жогорку Кенеш 1-го созыва; многопартийным с доминирующей партией — 3 и 4 созыв; многопартийным — 2, 5,6 и 7 созыв. Кадровый потенциал парламентских партий слаб. Сложно подобрать компетентных премьер-министра и министров. Отсюда отчасти и кадровая чехарда. В числе депутатов высок удельный вес случайных людей. Несмотря на частные изменения, оптимальная модель отечественного парламента так и не найдена.
Среди очевидных недостатков в деятельности парламента следует назвать сильное влияние советского политического наследия. Недостаточное знание и применение парламентских технологий, процедур, механизмов. Неустойчивость его отношений с ветвями власти. Наличие ряда неэффективных юридических процедур (например, еженедельное «Разное», где около часа депутаты болтают о всем, что придет в голову. Или, например, «практика» создания многочисленных временных комиссий при существующих комитетах со стабильным составом и др.). Имеет место распространение неформальных и неправовых практик, коренящихся в клановой организации общества. Планирование законопроектной работы носит условный и неэффективный характер. Не всегда соблюдается процедура 3-кратного чтения законопроектов. Нет полного понимания этих процедур, т.к. в регламенте есть и механизм 4-го чтения. Отсутствуют необходимые навыки проведения всех необходимых видов экспертизы законопроектов, а также проведения парламентского контроля.
В Жогорку Кенеше сложилась неэффективная структура управления, которая переходит по наследству от одного созыва к другому. В частности, продолжается практика распыления интеллектуальных ресурсов, раздробления законодательного процесса и функций контроля. Раздроблен экспертно-аналитический ресурс аппарата парламента. Создаются благоприятные условия для негативных неформальных практик. Законодательный процесс хаотичен и подвержен случайностям. Нет определенных и зафиксированных приоритетов деятельности. Нет четкой практики «ранжирования» законопроектов.
Следует оптимизировать структуру самого Жогорку Кенеша и его аппарата, чтобы это был цельный и сильный организм. Очень важно минимизировать их организационную, интеллектуальную, материальную раздробленность и дублирование. Это делает парламент слабым и неэффективным.
Комитет — это маленький парламент, и в нем должны быть представлены все фракции. Поэтому партиям нужно позаботиться о том, чтобы их члены были равномерно представлены во всех комитетах, а не в традиционно популярных, каковыми являются комитеты по финансам, налогам и судебно-правовой системе. Там, как правило, сидят депутаты-бизнесмены, чтобы лоббировать свои частные интересы. Другие комитеты по социальным вопросам, образованию и здравоохранению, как правило, малочисленны и оказывают слабое влияние на политику правительства.
Таким образом, можно сказать, что структура современного Жогорку Кенеша и его аппарата недостаточно рациональна и эффективна. Состав комитетов формируется произвольно и хаотично. Не видно в этом важном процессе организующей роли партийных фракций. Фракции дублируют деятельность комитетов. Председатели фракций не могут надлежащим образом взять политическое руководство в свои руки, сосредоточиться на партийной работе, записываются в различные комитеты, принижая тем самым статус партийно-политической деятельности. А сами фракции недостаточно обеспечены своими кадрами, службами и помещениями.
Имеет место дублирование функций между подразделениями и службами парламента, выполнение несвойственных функций, наличие недостающих функций. Сложилось слабое взаимодействие между подразделениями аппарата Жогорку Кенеша. Один отдел не знает, что творится в другом, какие законопроекты обсуждаются и готовятся к принятию. Информационное обеспечение оторвано от экспертного. Отсутствует полноценный рабочий контроль за конституционностью в законодательном процессе. Аппарат Жогорку Кенеш не обладает значительной независимостью и правом на собственное мнение.
Нерациональным является выделение из аппарата Жогорку Кенеша Управления делами, как самостоятельной структуры, т.к. это раздробляет еще финансовые и хозяйственные ресурсы парламента.
Аппарат парламента недостаточно стабильный и смена депутатов существенно влияет на его состав. Подбор персонала аппарата осуществляется, минуя систему государственной службы Кыргызстана. Стратегия развития Жогорку Кенеша должна быть привязана к целям страны. Отсутствует систематическая и планомерная повседневная работа по переподготовке кадров, работа на перспективу.
Ильяс Курманов, кандидат политических наук, эксперт по парламентаризму.
