Есть известное древнеримское изречение «extremis malis extrema remedia», который в переводе с латинского языка означает «отчаянные времена требуют отчаянных мер». Считается, что автором этого выражения является консул Квинт Фабий Максим, спасший Рим от карфагенского полководца Ганнибала.
В течение трех десятилетий независимости кыргызстанцы ежедневно сталкивались с такими явлениями как повальная коррупция во всех органах власти, блат, непотизм, семейно-клановый механизм управления государством, социальная деградация, организованная преступность. Общенародная собственность, природные богатства страны по выгодным ценам доставались зарубежным и доморощенным дельцам, происходило незаконное обогащение членов семьи власть имущих и новоявленных олигархов на фоне обнищания населения.
Ускоренное развитие процессов глобализации в конце 20-го века привело к тому, что Кыргызстан не мог остаться замкнутым. На заре независимости на территорию страны проникли откровенно чуждые и агрессивные идеологии и организации, которые стали активно «осваивать» наше общество, государственные и общественные институты, сознание народа. Начались разрушительные процессы в государстве, экономике, социальной сфере. Заигрывание властей с политической либерализацией превратило страну в слабое, стеклянное государство. Весь этот клубок политических, социальных и экономических проблем не мог не породить революционные выступления кыргызского народа в марте 2005 г., в апреле 2010 г. и в октябре 2020 г.
Сделать Кыргызстан дееспособным государством в условиях резкого обострения геополитической ситуации во втором десятилетии ХХ1-го века можно лишь в случае осуществления комплексной модернизации государства: институтов управления, экономической, социальной и политической системы, совершенствования законодательства путем принятия законов, направленного на защиту законных интересов государства, борьбы с преступностью и коррупцией, ускоренное развитие экономики, решение накопившихся за три десятилетия социальных проблем (повышение размеров пенсий, социальных выплат, заработной платы бюджетников, жилищное строительство и т.д.). Немаловажное значение также имеет повышение уровня доверия граждан к государству и власти.
Социально-экономические трансформации в обществе не могут происходить без консолидации и духовного подъема кыргызского народа. Климат доверия к власти, формирования энтузиазма строительства нового государства являются самостоятельной целью, условием положительных перемен. По сути, нужна новая социальная и идеологическая политика, обеспечивающая модернизацию страны.
К концу 2020 года в условиях обострения социально-экономической, общественно-политической ситуации и фактического краха постсоветской модели развития стало очевидным, что от кыргызских властей требуются решительные, радикальные действия на очень коротком отрезке исторического времени. При этом следует иметь в виду, что пойти на такие действия власть предержащим психологически крайне сложно.
Однако здравомыслящим политическим деятелям, пришедшим к руководству страной в результате октябрьских событий 2020 года, было понятно, что чем дольше откладывать переход к радикальным мерам - модернизации государства, тем меньше будет запас прочности государственности как таковой. Наш собственный отрицательный исторический опыт учит: отказ от «революции сверху» при определенных обстоятельствах ведет к краху самой власти. Болезненное лечение всегда лучше ожидания распространения метастазы. Время для такого лечения – пришло. Иначе говоря, новому руководству государства пришло понимание того, что отчаянные времена требуют отчаянных мер.
Реализация трансформации Кыргызстана из состояния стеклянного государства в сильное дееспособное государство досталось на долю
С.Н. Жапарова, избранного народом Кыргызстана главой государства 10 января 2021 года. Причем в этот же день состоялся конституционный референдум, который определил форму правления в стране как президентскую республику. Было устранено двоевластие в системе органов исполнительной власти, когда параллельно сосуществовали институты президента и правительства - президент стал главой государства и главой исполнительной ветви власти.
С первых дней деятельности на президентском посту С.Н. Жапаров стал принимать неординарные решения, определив следующие принципы деятельности государственных органов: 1) в стремительно меняющихся условиях государственный аппарат должен оперативно реагировать на ситуацию, действовать слаженно; 2) недопустимы неспешный стиль принятия решений, чиновничий формализм; 3) решения должны приниматься быстро, на основе реальных запросов бизнеса, инвесторов и граждан максимум в течение трех дней, а желательно - в течение суток; 4) Администрация Президента, которая обеспечивает деятельность Президента и Кабинета Министров должна работать как аналитический центр, который в режиме реального времени проводит анализ информации и разработку конкретных мер правового характера; 5) дебюрократизация деятельности государственного аппарата, кардинальный пересмотр внутренних процедур (регламентов) в государственных органах, оптимизация правотворческого и бюджетных процессов.
Таким образом, на системном уровне были приняты меры по искоренению чрезмерной бюрократизации (многие государственные структуры до сих пор видят в этом смысл своего существования) при принятии решений по экономическим и социальным вопросам, которые серьезно тормозили развитие страны.
При этом следует подчеркнуть, что начало трансформации кыргызского государства совпало с разразившимся геополитическим кризисом в мире. Очевидно, что современная международная ситуация, связанная с жестким санкционным противостоянием мировых держав, оказывает дополнительное политическое и экономическое давление и на Кыргызстан.
Некоторая часть общества сомневались в успехе политических и социально-экономических преобразований. Но власти не свернули с курса реформ, а последовательно реализовали намеченный план масштабной модернизации управления, экономики и социальной сферы. Сегодняшний Кыргызстан сильно отличается от того, каким он был четыре года назад. Благодаря сплоченной команде Президента С.Н. Жапарова (А.У. Жапаров – экономический блок, К.К. Ташиев – правоохранительный блок), единству и солидарности народа, конструктивному общественному диалогу Кыргызстан за небольшой период времени (2021-2024 гг.) совершили настоящий прорыв.
По сути, Кыргызстан стал единственной страной в центральноазиатском регионе, осуществившей в столь сжатые сроки такие кардинальные изменения в государстве и обществе. Наши последовательные новации сформировали особую, кыргызскую модель политических и социально-экономических реформ, которая в наступившем 2025 году будет наполняться новым содержанием. Кыргызстан все еще находится в начале большого модернизационного пути, впереди много работы.
Когда законы тормозят реформы и мешают привлечению инвестиций
Между тем проводимые в настоящее время социально-экономические реформы, показали неповоротливость действующего законодательства, которая порождает эффект «узкого горлышка» и тормозит проведение назревших преобразований. Законодательство, принятое в первые два десятилетия независимости, как правило, обслуживает узковедомственные интересы министерств и административных ведомств, частные интересы групп населения (владельцев рынков, торгово-посреднических и строительных компаний, коммерческих банков, и т.п.). Большинство законов были инициированы министерствами и ведомствами, а также депутатами, которые зачастую создают условия и правила, наиболее комфортные для деятельности чиновников конкретного министерства (ведомства), интересов депутатов и лоббируемых ими групп населения. Это один из главных недостатков действующего законодательства. Устаревшее (в стране до сих пор продолжают действовать нормативные правовые акты, принятые в середине 90-х годов прошлого века) и переусложненное законодательство мешает привлечению инвестиций, как отечественных, так и иностранных.
С первых дней начала радикальных реформ на повестке дня остро стоит необходимость в систематизации действующего законодательства, освобождения его от устаревших и дублирующих норм, тлетворного влияния западных «ценностей», восполнения пробелов в правовом регулировании, устранения внутренних противоречий в законах и иных нормативных правовых актах, минимизации отсылочных норм в законах и принятия законов прямого действия, что исключила бы необходимость в толковании, разъяснении, исправлении уже принятых законов. В конечном счете, цель – это разработка и проведение в жизнь эффективных, соответствующих потребностям государства и общества законов и иных нормативных правовых актов.
По поручению главы государства С.Н. Жапарова юристы Администрации Президента в рамках проведения инвентаризации действующего законодательства республики в период с 1 января 2022 года по 31 декабря 2024 года представили на утрату более 13 тысяч нормативных правовых акта (законов, указов Президента, постановлений Правительства (Кабинета Министров, и т.д.). Целью инвентаризации являлось выявление устаревших, неэффективных и создающих противоречивую практику применения нормативных правовых актов, которые должны быть признаны утратившими силу или актуализированы, то есть, изложены в новой редакции. Работа по инвентаризации действующего законодательства в текущем 2025 году продолжится.
Основная проблема кыргызского законодательства кроется в излишней законодательной регламентации деятельности органов исполнительной власти. Их полномочия ограничены детализированными нормами законов, тогда как решение проблем правового регулирования должно быть отнесено к компетенции Кабинета Министров. Это тормозит работу государственного аппарата, накладывает чрезмерные ограничения на разработку и принятие необходимых для ускоренного развития экономики и социальной сферы законов, мешает привлечению инвестиций.
Так, действующий Закон «О нормативных правовых актах» требует от субъектов законодательной инициативы (Президента, Кабинета Министров, депутатов Жогорку Кенеша и других субъектов) обязательное проведение общественного обсуждения законопроекта сроком не менее одного месяца, а по законопроектам, регулирующим предпринимательскую деятельность, также проведение анализа регулятивного воздействия (АРВ), на который уходит до 2-3 месяцев. То есть, действующий Закон «связывает по рукам и ногам» Президента и Кабинет Министров, препятствуя реализации полномочий по проведению необходимых реформ. Между тем низкая скорость принятия законодательных решений по актуальным проблемам экономики и социальной сферы уже становится фактором угрозы национальной безопасности.
Однако попытки Кабинета Министров внести поправки в действующий Закон «О нормативных правовых актов», принятый еще в 2009 году, встречаются в «штыки» со стороны международных организаций, местных НПО-грантоедов, и отдельных депутатов Жогорку Кенеша. Так, в июле 2024 года Кабинет Министров внес на рассмотрение Жогорку Кенеша проект Закона о внесении изменений в данный Закон. Однако 17 сентября 2024 года Региональный представитель для Центральной Азии Управления Верховного Комиссара ООН по правам человека М.Богнер направила Торага Жогорку Кенеша Н.Шакиеву письмо, в котором утверждает, что «предлагаемые поправки могут не соответствовать международным обязательствам в области прав человека, обязательными для Кыргызской Республики… В частности, мы рекомендуем пересмотреть поправки, касающиеся:
1. Исключения требований об обязательном проведении общественного обсуждения… : проектов нормативных правовых актов, вытекающих из решений Конституционного суда; проектов нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области обеспечения обороны и национальной безопасности, защиты государственной тайны, военно-технического сотрудничества; проектов нормативных правовых актов, имеющих временный характер со сроком действия менее одного года; проекты нормативных правовых актов, направленных на достижение и поддержание стабильности цен, реализацию денежно-кредитной политики, обеспечение эффективности, безопасности и надежности банковской и платежной систем; проектов нормативных правовых актов, определенных Президентом Кыргызской Республики и Председателем Кабинета Министров Кыргызской Республики в качестве неотложных.
2. Сокращения 30-дневного срока общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов до 20 календарных дней с возможностью дальнейшего сокращения этого срока до 10 дней…».
К сожалению, на данное бесцеремонное вмешательство во внутренние дела кыргызского государства не последовало никакой реакции ни от Жогорку Кенеша, ни от Министерства юстиции, подготовившего самый что ни на есть либеральный вариант проекта Закона, ни от Министерства иностранных дел.
Между тем, необходимо отметить, что ни в одном государстве-члене Евросоюза, тем более ни в США, нет нормы закона, предусматривающего обязанность субъекта законодательной инициативы вывешивать законопроект на общественное обсуждение сроком не менее одного месяца до внесения на рассмотрение парламента. То есть одним можно, а другим нельзя?
В настоящее время назрела необходимость в проведении анализа законотворческой деятельности государственных органов и ревизии действующего законодательства для выявления в законах и других нормативных правовых актах норм, содержащих потенциальные риски и угрозы национальной безопасности, дестабилизации и дезорганизации власти, скрытые угрозы единству и целостности страны, наносящих вред морально-нравственным ценностям кыргызского народа, тормозящие проведение назревших социально-экономических преобразований, привлечение инвестиций. Как и весь мир, Кыргызстан тоже столкнулся с незащищенностью граждан, представителей власти от травли в интернете. В основном от этого страдают несовершеннолетние дети. Они особенно остро воспринимают интернет-травлю, которая, к сожалению, приводит к печальным последствиям. Пришло время принять законодательные меры по защите граждан, особенно детей, от кибербуллинга.
Проведение комплексного анализа действующего законодательства и, в первую очередь, экономического законодательства, в текущем году должно стать приоритетом в деятельности всех министерств (в особенности это касается Министерства юстиции, Министерства экономики), административных ведомств, правоохранительных органов. Основным содержанием анализа законодательства должны стать работа над перечнями нормативных правовых актов в сферах их компетенции, подлежащих пересмотру и (или) отмене, то есть - демонтаж норм, тормозящих развитие экономики и привлечения инвестиций, защиту законных интересов государства и общества.
При этом работу по ревизии экономического законодательства следует проводить при тесном взаимодействии с представителями бизнес-сообщества (бизнес-ассоциации, деловые советы, аналитические центры и т.п.).
Продолжение следует)
Мурат Укушов, заслуженный юрист Кыргызской Республики.
