Современную международную обстановку по своему накалу, жесткому военному противостоянию России и Запада на Украине, санкционным и «торговым войнам» мировых держав и непредсказуемым последствиям для всего мира без преувеличения можно назвать беспрецедентной.
В условиях, когда геополитическая обстановка крайне осложнилась, конечно же, появляется искушение отложить все планы до лучших времен. Между тем для Кыргызстана жизненно важно не отступать от намеченных целей по модернизации государства, сохранять сплоченность, единство народа. Нельзя сворачивать с намеченного пути, а напротив необходимо ускорить системные преобразования во всех сферах государства и общества. Иначе говоря, не стоит прогибаться под изменчивый мир.
Глава Департамента эффективности государственного управления (DOGE) США Илон Маск с 30 мая ушел с должности и покинул администрацию президента США Д.Трампа. Решение было принято на фоне острых разногласий в Белом доме по ключевым вопросам бюджетной политики. Д.Трамп поставил И.Маска во главе департамента для того, чтобы он переворошил все внутри Белого дома и Вашингтона. И он запустил процесс по дебюрократизации в государственном управлении США, что должно было позволить сократить федеральные расходы. Миссия ведомства заключалась в реформировании федерального правительства, сокращении издержек и модернизации административной структуры. По данным СМИ, в рамках программы удалось сократить 260 тыс. федеральных гражданских служащих, что составляет почти 12% от общего числа. Сторонники реформ утверждают, что ведомству удалось сэкономить до $160 млрд. Однако, по другим данным, сопутствующие расходы - включая юридические издержки и выходные пособия - могли достигнуть $135 млрд.
Перед уходом с должности И.Маск заявил The Washington Post, что ситуация с бюрократией в стране хуже, чем он думал: «Я думал, тут есть проблемы, но пытаться улучшить ситуацию в округе Колумбия - невероятно сложная задача, мягко говоря», - сказал бизнесмен. По мнению И.Маска, DOGE становится «мальчиком для битья», потому что его обвиняют во всех проблемах - даже в тех, которые не связаны с его работой.
А как обстоит дело с противодействием бюрократии в Кыргызской Республике? Проблемы, связанные с повышением эффективности государственного управления и дебюрократизацией деятельности государственного аппарата, также являются актуальными для кыргызского государства.
Краеугольным камнем всякой управляющей системы, в том числе государственного управления, является «обратная связь»: учет в своей деятельности неприятных для нее, но объективно существующих явлений, требующих корректировки ее действий. Иначе говоря, выявление и исправление допущенных управляющей системой ошибок и их причин. При этом для элементов управляющей системы «обратная связь» является как минимум неудобством, угрожающим стабильности их существования. Поэтому государственная бюрократия всеми силами стремится искоренить механизмы «обратной связи».
Меры по дебюрократизации деятельности государственного аппарата в Кыргызстане
Президент Кыргызской Республики С.Н.Жапаров приступил к разгребанию «авгиевых конюшен» в государственном управлении практически с первого дня после избрания главой государства («авгиевы конюшни» - это крылатое выражение, означающее сильный беспорядок, запущенность в делах и грязь, которые требуют значительных усилий для устранения; происходит от древнегреческой легенды о подвиге Геракла, когда он очистил огромные и грязные конюшни царя Авгия).
Главой государства были определены следующие принципы деятельности государственных органов: 1) в стремительно меняющихся условиях государственный аппарат должен оперативно реагировать на ситуацию, действовать слаженно; 2) недопустимы неспешный стиль принятия решений, чиновничий формализм; 3) решения должны приниматься быстро, на основе реальных запросов бизнеса, инвесторов и граждан максимум в течение трех дней, а желательно - в течение суток; 4) Администрация Президента, которая обеспечивает деятельность Президента и Кабинета Министров, должна работать как аналитический центр, который в режиме реального времени проводит анализ информации и разработку конкретных мер правового характера; 5) дебюрократизация деятельности государственного аппарата, кардинальный пересмотр внутренних процедур (регламентов) в государственных органах, оптимизация правотворческого и бюджетных процессов (см. статью «Отчаянные времена требуют отчаянных мер. Часть 1», опубликовано в «Акипресс. Мнения» 21 января 2025 г.).
10 марта 2025 г. Президент С.Н. Жапаров подписал Указ «О дополнительных мерах по повышению эффективности и дебюрократизации системы государственной службы Кыргызской Республики». Указ издан в целях повышения эффективности и оперативности принятия решений в государственном аппарате, сокращения бюджетных расходов на его содержание, исключения излишней законодательной регламентации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, сокращения документооборота и отчетности, повышения самостоятельности и персональной ответственности руководителей государственных органов и органов местного самоуправления. Настало время на системном уровне искоренить чрезмерную бюрократизацию государственного аппарата, которая серьезно тормозит развитие страны. Ее масштабы настолько велики, что многие министерства и административные ведомства, органы местного самоуправления видят в этом суть своего существования.
Между тем, 29 мая 2025 г. министр юстиции А.Баетов, координирующий деятельность государственных органов в рамках реализации задач по повышению эффективности и дебюрократизации системы государственной службы, говоря о процессе дебюрократизации завил о том, что «мы видим очень жесткое сопротивление госорганов». То есть, на самом деле государственная бюрократия всеми силами пытается противодействовать модернизации государственного аппарата, сокращению административных процедур. И так было всегда.
Руководителям государственных органов и органов местного самоуправления, государственным и муниципальным служащим необходимо понять, что проводимая дебюрократизация деятельности государственного аппарата в настоящее время не является разовой акцией или кампанейщиной, как это часто происходило ранее. Дебюрократизация государственного аппарата — составная и важнейшая часть модернизации кыргызского государства, проводимая главой государства С.Н. Жапаровым. Дебюрократизация должна носить всеобщий, тотальный характер, проникать во все без исключения аспекты жизни общества, затрагивать деятельность всех государственных структур и органов местного самоуправления. Неспешный стиль принятия решений, чиновничий формализм здесь недопустимы.
Государственный аппарат, государственное управление служат фундаментом любого государства. Сегодня в стране особо остро стоит вопрос модернизации государственного управления, поиске новых способов повышения его эффективности. Идеология модернизации государственного управления заключается в том, чтобы его работа была неразрывно связана с интересами граждан и общества в целом, направлена на максимальное удовлетворение потребностей населения. Государство для народа, для человека, а не наоборот. Граждане нашей страны должны ощущать себя не просителями у власти, а ее равноправными партнерами. Это налагает на власти особые требования, выполнение которых невозможно без модернизации механизма работы государственного аппарата.
При этом модернизация государственного управления – это не только изменение структуры и численности государственного аппарата, сокращение расходов на его содержание, но в первую очередь - это пересмотр стиля и методов работы органов власти, совершенствование механизма реализации ими своих полномочий. Приоритетным направлением в этом отношении является дебюрократизация государственного аппарата.
Бюрократизм заключается в большом числе формальных административных барьеров, усложнении процедур согласования различных вопросов. Смысл дебюрократизации государственного аппарата заключается во внедрении в его деятельность таких способов и средств, которые позволили бы упростить процедуру рассмотрения вопросов в государственных органах и органах местного самоуправления, ускорить принятие ими решений и приблизить власть к простому человеку, сделать ее работу более прозрачной и понятной для населения. То есть, речь идет о том, чтобы остановить процесс создания ненужных, зачастую необоснованных административных барьеров и процедур и одновременно максимально упростить уже существующие. Достижение необходимого результата возможно только, если меры по дебюрократизации государственного аппарата будут носить всеобъемлющий и системный характер.
При этом с учетом современных реалий, достигнутого уровня информатизации и цифровизации общества необходимо более масштабно развивать возможности цифровых платформ для выстраивания эффективного взаимодействия и партнерства между государственными органами, органами местного самоуправления и гражданами, субъектами предпринимательства, иностранными инвесторами, одновременно обеспечивая информационную безопасность.
Совершенствование сферы осуществления административных процедур является одним из приоритетных направлений дебюрократизации государственного аппарата. Работа в данном направлении должно быть сконцентрировано на развитии цифровых технологий, предоставляющих новые возможности для того, чтобы административные процедуры стали максимально простыми, не обременяющими ни граждан, ни бизнес. Руководителям государственных органов и органов местного самоуправления следует акцентировать усилия на переводе административных процедур, в первую очередь - наиболее востребованных среди населения, в электронную (цифровую) форму. Актуальным является внедрение в практику осуществления административных процедур формата, максимально исключающего необходимость личного участия заинтересованного лица в процессе сбора и подачи сведений для осуществления административной процедуры.
«Ахиллесова пята» государственного аппарата
Действующая Конституция предоставляет главе государства все необходимые полномочия для участия в управлении государственными делами и широкие возможности для определения основных направлений внутренней и внешней политики государства. Президент С.Н. Жапаров все эти четыре с половиной года после избрания работает с утра до ночи с полной отдачей сил, можно даже сказать «пашет как раб на галерах». Это могут подтвердить Администрация Президента и Кабинет Министров. Однако государственный аппарат на поверку зачастую оказывается несостоятельным в осуществлении своей главной функции – реализации государственной политики и обеспечении исполнения законов и указов, которые подписываются и издаются главой государства.
С древних времен существует крылатое выражение «Ахиллесова пята», означающее уязвимое место, слабую сторону кого-либо или чего-либо. Происхождение этого выражения связано с древнегреческим мифом об Ахиллесе. Согласно легенде, мать Ахиллеса, богиня Фетида, хотела сделать своего сына неуязвимым. Для этого она окунула младенца в воды священной реки Стикс, держа его за пятку. Таким образом, тело Ахиллеса стало непробиваемым, кроме той самой пятки, за которую его держали. Впоследствии именно в эту пятку Ахиллес был смертельно ранен стрелой во время Троянской войны. Таким образом, выражение «Ахиллесова пята» используется для обозначения слабого места какого-либо явления, которое может стать причиной поражения или неудачи.
Так вот, «Ахиллесовой пятой» государственного аппарата Кыргызстана является степень реального исполнения, осуществления закона, подчинения праву. Речь идет о неисполнении всей системы источников права – Конституции, законов, указов Президента, постановлений Кабинета Министров, которое прокладывает дорогу к безответственности должностных лиц министерств, административных ведомств и органов местного самоуправления. Приведу некоторые примеры.
1. Приступая к модернизации государства Президент С.Н. Жапаров издал 2 Указа: «О сокращении численности государственного аппарата» от 26 июня 2021 года № 278 и «О мерах по оптимизации расходов республиканского бюджета, повышению эффективности использования бюджетных средств государственными органами и органами местного самоуправления» от 2 декабря 2021 г. № 541. То есть, можно сказать, что в Кыргызстане процесс по дебюрократизации государственного управления и сокращении бюджетных расходов был запущен раньше, чем Д.Трамп и И.Маск в США.
Так, Указом от 26 июня 2021 года в целях проведения оптимизации структуры государственных органов исполнительной власти и управления, устранения дублирующих и излишних функций, а также обеспечения экономии бюджетных средств, предусмотренных на содержание государственного аппарата, предписывалось сократить государственный аппарат до 30 процентов и направить сэкономленные средства на повышение заработной платы государственных и муниципальных служащих. На самом деле Указ был выполнен Администрацией Президента и Управлением делами Президента, однако государственный аппарат под разными предлогами фактически саботировал исполнение указа и в конце-концов в июне 2024 г. документ с подачи заинтересованных государственных органов был признан утратившим силу.
Вышеназванным Указом от 2 декабря 2021 г. было предусмотрено Кабинету Министров разработать и утвердить программу неотложных мер по оптимизации расходов республиканского бюджета, повышению эффективности использования бюджетных средств государственными органами и органами местного самоуправления, предусмотрев в числе прочих мер реализацию следующих обязательных мероприятий: проведение инвентаризации и оптимизации количества учреждений, организаций и предприятий – получателей средств республиканского бюджета на основе перевода их на самоокупаемость и самофинансирование, реорганизации, упразднения дублирующих функций и сокращения численности руководящих работников; обеспечение действенного контроля за соблюдением государственными органами, органами местного самоуправления и другими получателями средств республиканского бюджета установленных лимитов на потребление электро-и теплоэнергии, услуги связи, приобретение мебели, ремонт и т.д.; инвентаризация автопарка министерств, административных ведомств, местных государственных администраций, иных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и оптимизация расходов на их содержание путем сокращения количества служебных автомашин, обслуживающих руководителей; и т.д. и т.д.
Таким образом, в этом все еще действующем Указе на самом деле были определены основные направления дебюрократизации деятельности государственного аппарата и оптимизация расходов на его содержание. Однако исполнение Указа оставляет желать лучшего. Надо полагать, что в рамках реализации Указа Президента «О дополнительных мерах по повышению эффективности и дебюрократизации системы государственной службы Кыргызской Республики» от 10 марта 2025 г. соответствующая межведомственная комиссия Кабинета Министров приложит все усилия для надлежащего исполнения Указа от 2 декабря 2021 г.
2. В настоящее время на территории курортно-рекреационной зоны озера Иссык-Куль складывается неблагоприятная экологическая обстановка, которая уже привела к снижению рекреационной ценности озерного комплекса и при сохранении существующих негативных тенденций может повлечь необратимые экологические потери. Так, выступая 30 мая текущего года в Астане на заседании саммита «Центральная Азия – Италия» Президент С.Н. Жапаров затронул вопросы экологии и выразил обеспокоенность состоянием озера Иссык-Куль, которое может привести к катастрофе сравнимый с исчезновением Аральского моря.
Между тем глава государства С.Н. Жапаров еще три года назад издал Указ «О неотложных мерах по сохранению экологии озера Иссык-Куль» (от 26 апреля 2022 г. № 131). В указе было отмечено, что серьезное негативное влияние на экологию озера также оказывают сотни пансионатов и домов отдыха, которые находятся и работают непосредственно в прибрежной зоне и не оснащены надежными очистными сооружениями. На побережье озера ведется фактически захватническая застройка частными пансионатами, домами отдыха, коттеджными поселками, гостевыми домами, гостиницами и иными объектами, грубо нарушается запрет на строительство и эксплуатацию объектов ближе 500 и 100 метров от уреза воды озера.
Указом было постановлено запретить с 1 января 2023 г. функционирование в курортно-рекреационной зоне Иссык-Кульской области санаториев, пансионатов, домов отдыха, коттеджных поселков, гостевых домов, гостиниц и других объектов рекреации независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности без обеспечения инженерными коммуникациями и сооружениями (водозабор, водопровод, канализационная сеть, канализационная насосная станция и очистные сооружения); выдачу паспорта о готовности к функционированию на очередной курортный сезон санаториям, пансионатам и другим объектам рекреации, не обеспеченных системами водопровода, канализации и очистными сооружениями; запретить использование и реализацию пакетов из полимерной пленки на территории курортно-рекреационной зоны Иссык-Кульской области; обеспечить до 1 июня 2023 г. строительство и реконструкцию очистных сооружений в городах Балыкчи, Каракол и Чолпон-Ата; и т.д. и т.д.
Ответственность за исполнение Указа было возложено на Министерство природных ресурсов, экологии и технического надзора, Министерство экономики и коммерции, Министерство финансов, Министерство внутренних дел, полномочного представителя Президента в Иссык-Кульской области, глав районных государственных администраций и мэров городов Балыкчи, Каракол и Чолпон-Ата. Прошло три года, а Указ под разными предлогами и субъективным причинам надлежащим образом до настоящего времени не исполнен.
Так, согласно сообщению, опубликованного 6 июня на одном из сайтов Министерство природных ресурсов, экологии и технического надзора разработал механизм приостановления деятельности субъектов, нарушающих экологию Иссык-Кульской области и опубликовал его на общественное обсуждение. При этом ссылается на Указ Президента от 26 апреля 2022 г. и отмечает, что в Указе отсутствуют механизмы, позволяющие приостановить деятельность субъектов, нарушающих требования законодательства. Между тем это Министерство, мягко говоря, вводит всех в заблуждение: механизм приостановления деятельности субъектов рекреации на побережье озера Иссык-Куль за нарушение требований законодательства по защите и сохранению экологии Иссык-Куля закреплены в Законе Кыргызской Республики «Об устойчивом развитии эколого-экономической системы «Иссык-Куль», в «Правилах застройки, благоустройства, технической эксплуатации и содержании объектов курортно-рекреационной территории Иссык-Кульской области», утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики от 2 октября 2007 г. № 445 (в редакции постановления Кабинета Министров Кыргызской Республики от 22 ноября 2022 г. № 652), в Указе Президента Кыргызской Республики «О мерах по обеспечению экологической безопасности и климатической устойчивости» от 19 марта 2021 г. № 77 и других нормативных правовых актах, регламентирующих порядок содержания и условия градостроительного развития и обустройства территории Иссык-Кульской биосферной зоны.
Между тем, игнорирование, ненадлежащее исполнение норм, требований и поручений, предусмотренных в Законах, Указах Президента, постановлениях Кабинета Министров Кыргызской Республики приводит к девальвации законодательства, затягиванию государственного аппарата в трясину правового нигилизма.
(продолжение следует)
Мурат Укушов, Заслуженный юрист Кыргызской Республики
В настоящее время Мурат Укушов занимает должность начальника Управления правового обеспечения Администрации президента КР.
