Внимательно прочитал статью зампредседателя Кабмина КР Эдиля Байсалова «От легендарного прошлого — к зрелому будущему парламентаризма». И как эксперт хотел бы прокомментировать некоторые ее предложения.
Сразу скажу, что это, наверное, первая аналитическая статья, предложенная официальным лицом за весь независимый период развития Кыргызстана, отражающим позицию власти на состояние и перспективы развития демократии и парламентаризма в Кыргызстане.
В теоретическом отношении она отражает то противостояние, которое сложилось в юридической и политической науке в свете концепции правового государства, сдержек и противовесов, а также необходимости балансов при функционировании всех ветвей единой государственной власти.
В практической части статья рекомендует в целях дальнейшего развития парламентаризма и демократии обновить и пересмотреть некоторые нормы Регламента ЖК, с которыми трудно не согласиться и мешают Жогорку Кенешу работать эффективно, как мы это видим на примере многих зарубежных стран.
На них мы и остановимся, оставив за чертой анализ развития кыргызского парламентаризма в предшествующие годы, который испытал на себе и ещё сильно испытывает давление советских политических практик, и не может полноценно встать на рельсы современного парламентаризма.
Обращает на себя внимание авторский посыл, что парламент «не должен подменять собой министров, прокуроров и судей, заниматься инспектированием ремонта школ» и т.д. Это и есть проявление «советского политического наследия», когда народный депутат должен был быть не законодателем, а «доставалой». Вместо т.н. народных депутатов в СССР законодательство вал аппарат ЦК КПСС и спускал подготовленные законопроекты в верховные советы, которые без обсуждения единогласно принимали их. Вот и лезут в ЖК «доставалы», из-за чего страдает качество законов, отсутствуют новые идеи, свежие и интересные предложения…
Парламент — это прежде всего законодательный орган и депутатами в него должны быть избраны представители народа, которые умеют читать, понимать и писать законы. Занятие весьма специфическое и нелегкое, требующее соответствующих навыков и образования. Например, львиную долю в демократических странах депутатами выбирают адвокатов, которые как юристы знают законодательство страны и умеют защищать права людей, как адвокаты. Их работа очень похожа на адвокатскую деятельность. И ещё одно важное требование, но это уже зависит от избирателей, это быть человечным, человеколюбивым человеком. Хотя парламент начинался сначала как представительный и контрольный орган. Об этом тоже не следует забывать. Поэтому в парламенте всегда должны быть яркие, вдохновляющие людей речи, интересные дебаты, а также строгие финансисты и ревизоры, контролирующие исполнение и планирование ежегодного бюджета - нашей экономической конституции.
Но где взять таких адвокатов, особенно в сельской местности? Их в городе-то не найти, т.к. проблема связана с отечественным юридическим образованием, где не преподают специальные юридические дисциплины, связанные с парламентаризмом — парламентское право, законодательный процесс, законодательная техника и т.д. Этими необходимыми знаниями и навыками, к сожалению, не обладают многие наши юристы, в т.ч. судьи, прокуроры и даже некоторые парламентские сотрудники и эксперты. Поэтому надо обратить внимание на изменение учебных программ вузов по подготовке юристов.
Второе. «В парламенте министры не должны просиживать половину рабочего дня в ожидании решения своих вопросов». Правильное замечание. В примерных зарубежных странах, чей опыт предлагает использовать автор статьи, график обсуждения вопросов определяется с точностью до минуты. Обсуждение не может продолжаться вечно. Для этого нужно специальное решение парламента, если, конечно, вопрос архиважный. И если парламент не успевает рассмотреть в указанное время, докладчик отпускается из зала. А вопрос переносится на другую дату и час, хотя бывают очень часто срочные законопроекты. Но их нужно маркировать и отправлять загодя в парламент. Это требует дисциплинированности правительства. Высиживать и пить чаи с депутатами в лобби не надо. Но чтобы поставить работу на такой высокий уровень планирования, нужна кропотливая работа по составлению плана работы парламента на день, на неделю, месяц, полугодие и год. Совместно с правительством.
Третье правильное замечание. Рядовые, легкие вопросы не должны рассматриваться в нескольких комитетах и фракциях. Для этого нужно провести функциональный анализ деятельности ЖК, ликвидировать у комитетов и отделов аппарата лишние и дублирующие функции. Сократить большинство комитетов и обслуживающих их отделов аппарата Заксобрания, а лучше объединить все отделы в один Департамент по законодательной работе (т.н. Легислатуры), куда на работу взять опытных учёных-экономистов, юристов, политологов, социологов, лингвистов… Легислатура и Библиотека должны стать мозговым центром Жогорку Кенеша, генератором новых идей, без которых парламент никогда не будет эффективным парламентом.
При проектировании будущего Жогорку Кенеша, чтобы добиться его эффективности и соответствия переживаемому времени, необходимо знать, какую модель парламентаризма создать и какова в целом суть, миссия парламента и парламентаризма?
Моделей парламентаризма несколько.
Парламент как общенациональное собрание, где депутаты являются проводниками и защитниками интересов различных социальных групп и государства.
Автономный парламент — как верховный орган власти, который формирует правительство и суд, иные органы власти, где депутат — джентльмен, лидер, который знает дорогу, по которой должна идти страна, он указывает эту дорогу и защищает этот путь перед избирателями. В таком парламенте любой депутат может стать министром или премьер-министром. Образец Великобритания, Канада, Австралия…
…
Полуавтономный парламент, где он является, одной из ветвей государственной власти и работает главным образом как законодатель. Образец европейские страны ЕС, Германия, Италия…
Зависимый и полузависимый парламенты обычно существуют в развивающихся странах Азии и Африки, которые строго или относительно свободны от влияния правительства.
В заключение.
При моделировании Жогорку Кенеша необходимо помнить о политической системе и политическом режиме, не путать их между собой.
Миссия президента по кыргызской Конституции 2020 г. - глава государства и глава правительства. Он избирается всенародно, а потому является ещё и президентом всего народа Кыргызстана.
Миссия правительства — слуга государства. Министры не избираются всенародно, а назначаются на свои должности президентом, утверждаются парламентом. Т.е. служить государству, но помнить и о народе.
Высшие суды — слуги закона, должны служить закону и только закону. Представляются президентом, избираются депутатами парламента.
Знание этих особенностей, о которых я писал ещё в своей кандидатской диссертации и в книге «Законодательная власть Кыргызской Республики в глобализирующемся мире» (Бишкек, 2013, 188 с.) и «Представительная власть кыргызов через призму веков и международного опыта» (Изд. Lambert, 2014), изданных после защиты и переданной в качестве дара от парламентского проекта ПРООН Жогорку Кенешу. Там все существующие проблемы отечественного парламентаризма давно выявлены и предложены конкретные предложения. Часть из них уже реализованы в результате реализации двух парламентских стратегий (2014-2020), но мало использовались депутатами, не умеющими эффективно использовать преимущества современного парламентского менеджмента. Надеюсь, теперь реформа ЖК позволит достичь поставленных перед новым Кыргызстаном целей в модернизации политической системы нашей страны.
Доктор политологии, эксперт по парламентаризму Ильяс Курманов.
