Для Кыргызстана путь к правовому государству стал актуальным только с обретением независимости. Поэтому он не был и никогда не будет простым и быстрым. Причин тому много, ибо учение о правовом государстве имеет свои базовые корни и предпосылки.
Каждая новая идея опирается на предшествующие, каждый новый шаг подготовлен временем и людьми. Идея правового государства связывает право с государством.
Раскрыть подлинный смысл этой связи можно только через человека, он создает правовые и государственные учреждения, формирует гражданское общество. Развитие любой идеи - процесс сложный и противоречивый, не знающий географических, национальных и классовых границ. Он непрерывен и необратим. В эволюции идеи правового государства на каждом из этапов развития гражданского общества отражается соответствующий уровень культуры и реальная правовая действительность.
Идея правовой государственности прокладывает путь в многочисленных конфликтах, войнах и революциях. Все большее число людей осознают роль права, его неразрывную связь с человеком, значение правовой публичной власти. Все эти достижения для кочевников-кыргызов, тысячелетиями и столетиями живших без писаных законов, были неведомыми и недоступными.
Развитие теоретических основ парламентаризма было связано с деятельностью таких выдающихся европейских мыслителей 18 в. как Ж.Руссо, Дж.Локк, Т.Гоббс, Ш.Монтескье и других, которые спорили о месте и роли парламента. Особая роль в разработке этой теории принадлежит Руссо, который выдвинул программу коренных преобразований общественного строя в виде доктрины народного суверенитета. Согласно его учению, народный суверенитет (власть народа) неотчуждаем и неделим.
Провозглашая концепцию неотчуждаемости суверенитета, автор «Общественного договора» отрицал представительную форму правления и высказывался за осуществление законодательных полномочий самим народом, а точнее, всем взрослым мужским населением государства. Верховенство народа проявляется в том, что он не связан предшествующими законами и в любой момент вправе изменить условия первоначального договора. По Руссо – собрание народа является верховным органом власти, дающий право законодательной власти контролировать исполнительную власть. Подчеркивая неделимость суверенитета, он выступал против доктрины делимости народного суверенитета, доктрины разделения властей, которой придерживался Монтескье и другие, рассматривавшие парламент лишь как орган, осуществляющий преимущественно законодательные функции. На примере самой прогрессивной, как считал Монтескье, английской конституции в своей работе «Персидские письма» (1721) мыслитель развивал теорию разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Согласно его теории, разделение властей было направлено на предотвращение узурпации власти: «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга».[1] Власть портит людей, а бесконтрольная власть портит — абсолютно. Сосредоточение власти в одних руках, как известно, ведет к злоупотреблению ею.
Теория разделения властей была призвана обеспечить, чтобы власть служила общему благу, чтобы каждому человеку жилось хорошо в этой стране. Люди рождаются равными, и каждый независимо от происхождения имеет право на нормальную жизнь. Еще великий философ Аристотель делил все формы правления на правильные и неправильные. Критерием такого разделения был ответ на вопрос: «Чьим интересам служит государство?».
Неправильные формы правления, по его мнению, не имели права на существование. К таковым он относил такие формы правления, которые служили только одной группе общества, человеку или слою общества. А правильными называл те системы, которые служили общему благу, вне зависимости от того, кто руководит страной — монарх или просвещенная аристократия. В современном понимании правильная форма правления имеет место там, где государственные должностные лица в рабочее время все свои усилия направляют на то, чтобы достичь блага для народа. Разделение властей может осуществляться по конституции и на практике, то есть формально и практически. Будут ли ветви власти действительно служить сдержками и противовесами друг другу и будет ли каждый государственный орган действовать в пределах конституционно оговоренных полномочий — это зависит от конкретных людей и их поступков.
Народоправство, считал Руссо, исключает необходимость в разделении государственной власти как гарантии политической свободы. Для того чтобы избежать произвола и беззакония, достаточно, во-первых, разграничить компетенцию законодательных и исполнительных органов (законодатель не должен, например, выносить решения в отношении отдельных граждан, как в Древних Афинах, поскольку это компетенция правительства) и, во-вторых, подчинить исполнительную власть суверену. Системе разделения властей Руссо противопоставлял идею разграничения функций органов государства. Свое дальнейшее развитие учение о парламентаризме приобрело в настоящее время. Это связано с глобализацией и повсеместным распространением парламентаризма.
Парламентаризм представляет собой одно из сложнейших общественно-политических явлений. Парламент же — это специализированный высший государственный орган, представительный орган, который избирается всенародно в основном для того, чтобы принимать законы.
Ученые и практики, говоря о парламентаризме, нередко отождествляют данное понятие то с самим парламентом, то с парламентской формой правления, часто смешивают его с политическим режимом и даже с принципом разделения властей.
Наиболее характерным является отождествление парламентаризма с представительным органом. [2,с.200] Между тем, следует подчеркнуть, что само по себе наличие в стране представительного и законодательного органа еще не означает утверждения в ней парламентаризма. Парламент и парламентаризм — понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные, поскольку основой парламентаризма является постоянно действующий парламент с соответствующими полномочиями. Другими словами, парламентаризм не может существовать без парламента, а наличие представительного органа еще не является доказательством наличия парламентаризма.[3] Так было, например, в советский период развития, когда формально-юридически существовал Верховный Совет как высший орган государственной власти, но он не был парламентом как таковым. Верховенство права было юридической фикцией, а принцип разделения государственной власти вообще не признавался ни теорией научного коммунизма, ни практикой социалистического государственного строительства.
В настоящее время термин «парламент» употребляется для обозначения высших представительных органов во многих странах. Так, в п.1 ст.49 Конституции Казахстана говорится, что «Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции». В п.1 ст.70 Конституции Кыргызстана также говорилось: «Жогорку Кенеш – парламент Кыргызской Республики – является высшим представительным органом…».[4]
Слово «представительный» означает «выборный, основанный на представительстве».[5]
Парламент является представительным органом потому, что народ как носитель суверенитета и источник государственной власти избирает своих представителей – депутатов в парламент и делегирует им, объединенным в этом государственном коллегиальном органе, полномочия, которые они реализуют от имени народа.
Современный парламент таким образом рассматривается как общенациональный представительный орган.[6] Поэтому парламент не только представляет народ и выступает от его имени, но вместе с тем выражает его волю и интересы. Иначе говоря, парламент является выразителем воли и интересов народа и в этом заключается сущность его представительной природы.[7]
Как показывает история, парламент есть «место, где избранные народом представители обсуждают насущные проблемы жизни общества и государства – это учреждение в разной форме, под разными названиями, но схожей сутью известно в большинстве стран мира».[8]
Несмотря на различия в названиях, суть их в том, что все они являются «собраниями», например, Конгресс (США), Бундестаг (ФРГ), Рикстаг (Швеция), Национальное собрание (Франция), Сейм (Польша), Олий Мажлис (Узбекистан), Великий Хурал (Монголия), Халк Маслахаты (Туркменистан), Верховная Рада (Украина) или Всекитайское Собрание Народных Представителей (КНР).[9]
Все эти названия обозначают представительный орган государственный власти, осуществляющий законодательную власть. Поэтому обычно их называют еще и законодательным органом. Так, ст. 94 Конституции России гласила: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации».[10]
Признание парламента законодательным органом означает, что ни один закон государства не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.
Парламент представляет собой общегосударственный представительный орган, осуществляющий законодательную власть, суть которого составляет принятие законов. Более того, обладая исключительным правом принятия и изменения законов, парламент на основе конституции определяет правовые рамки, в которых действуют органы исполнительной и судебной власти. Таким образом, под понятием «парламент» понимается собрание народа или народных представителей.
Под парламентаризмом же подразумевается система государственного управления, при которой чётко разграничены функции законодательной и исполнительной ветви власти при привилегированном положении парламента.[11] Данное определение подчеркивает прямую институциональную связь между государством и парламентом.
В частности, А.А.Мишин считает, что парламентаризм есть «особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента».[12]
В Большом юридическом словаре парламентаризм определяется как система правления, характеризующаяся «четким распределением законодательной и исполнительной функции при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам».[13]
Другой исследователь Н.Калиев утверждает, что парламентаризм надо понимать как представительное правление. Основным критерием, отличающим его от любого иного вида государственного устройства, по его мнению, является верховенство парламента.[14]
С точки зрения З.Абдукеримовой, парламентаризм есть «система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функции при формальном верховенстве представительного законодательного органа – парламента по отношению к другим государственным органам.[15]
Исследователь М.А.Моргунова рассматривает парламентаризм как разновидность государственного режима, при котором обеспечено не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчиненность и подконтрольность ему правительства. Она, в частности, пишет: «В действительности парламентаризм – это не форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент».
Рассматривая особенности парламентарного строя, К.Н.Соколов писал: «Парламентаризм есть режим относительного, смягченного разделения властей, предполагающего принципиальную самостоятельность высших органов законодательства и правительства. Парламент и в парламентарном государстве не управляет непосредственно. Но он активно влияет на управление, предсказывая правительству программу деятельности и располагая юридически гарантированными средствами настаивать на выполнении этой программы».[16]
Парламентаризм, по мнению Ж.А.Жансугуровой, есть режим, при котором «единственно демократичным, законным институтом является парламент, а власть правительства находится в полной зависимости от парламентского вотума недоверия».[17]
Ряд ученых рассматривают парламентаризм как политическую систему и политологическую категорию. Так, И.П.Рыбкин определяет парламентаризм как политическую систему, в которой «суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования в условиях многопартийности и разделения властей высшего представительного учреждения, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль над органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан».[18]
Парламентаризм рассматривается и как учение о парламенте. По мнению Р.М. Романова, парламентаризм есть теория и практика деятельности парламента. Он считает, что парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента.[19]
О.Н. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.[20] Такой неоднозначный подход в понимании парламентаризма свидетельствует о сложности его как социально-политического и правового явления. Поэтому высок интерес к парламентаризму как со стороны политической, так и юридической науки, что связано с возрастанием роли парламентов и парламентаризма в целом как объективного феномена.
Юристы в парламентаризме видят, прежде всего, верховенство парламента по отношению к другим органам государственной власти.
Так, по мнению М.В. Баглая, в основе парламентаризма лежит верховенство парламента в системе государственных органов. При этом оно проявляется, как считает ученый, в праве принимать законы по любым вопросам, а также в праве формирования правительства и контроля за его действиями.
Под парламентаризмом А. Айталы понимает «верховенство, привилегированное положение Парламента, ответственность перед ним Правительства».
С точки зрения В.А. Шеховцова, парламентаризм теоретически не предусматривает наделения какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Но в реальности имеет место смещение баланса властей в сторону Президента и исполнительной власти.
Анализируя полномочия Федерального Собрания РФ, М.В. Баглай утверждает, что современная Россия не является государством парламентаризма. Так, что же является основным составляющим для определения понятия парламентаризма, чтобы говорить о его существовании или не существовании?
На наш взгляд, особое положение относительно других институтов государственной власти парламент может иметь только в условиях организации государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. В этом отношении нельзя не согласиться с мнением В.И. Гранкина, который в качестве одного из основных принципов парламентаризма определяет разделение властей.[21]
Прав и А.П. Асылбеков, который утверждает, что парламентаризм «есть демократически-функционирования высшей представительной власти в системе разделения властей с прерогативой законодательных полномочий».[22]
С точки зрения О.Е. Кутафина, парламентаризм не может существовать без парламента, но в то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, к числу которых, прежде всего, относятся разделение властей, представительность и законность.
Авторы монографии «Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика» понятие парламентаризма определяют как «особую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа».[23]
Подобная точка зрения сформулирована и в Юридической энциклопедии под редакцией М.Ю.Тихомирова. Как видим, несмотря на различие в трактовке понятия парламентаризма, ученые согласны в том, что в основе парламентаризма лежит принцип разделения властей.
Среди исследователей парламентаризма, как уже было сказано, есть и немало исследований политологов, чьи труды значительно обогащают наши знания о парламентаризме, но уже не как системы организации государственной власти, что больше всего интересует юристов-конституционалистов, а как инструменте взаимодействия и реализации политики.
Поэтому будет правомерным определение парламентаризма как особой системы организации государственной власти, которая структурно и функционально основана на «принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка». Иначе говоря, парламентаризм представляет собой устойчивую, совокупную взаимосвязь основополагающих начал государственной власти, которая предопределяет как сущность и организацию, так и деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей, с одной стороны, и основы их взаимоотношений, с другой.
Понятие парламентаризма, по справедливому утверждению И.М. Степанова, отражает особенности исторического момента, общественного и государственного бытия каждой конкретной страны, национальных традиций, правовой культуры и политической воли народа. Признаками же классической родовой модели парламентаризма являются «верховенство парламента, закона, разделение властей, правительственная ответственность».[24] Следовательно, конституционно-правовое закрепление принципов: верховенства закона в правовой системе; разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви; верховенства парламента в законодательной деятельности государства; ответственности правительства перед парламентом – является юридическим основанием для становления парламентаризма как особой системы организации государственной власти в демократическом государстве.
Институционально-заключить, что парламентаризм представляет собой объемное и многогранное политико-правовое явление, социальная сущность которого заключается в ограничении власти в пользу права. Эти принципы — разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви; верховенство парламента в законодательной деятельности государства; ответственность правительства перед парламентом; верховенство закона – в совокупности раскрывают сущностное содержание понятия парламентаризма. Какие-то из них в большей, а какие-то в меньшей мере, выступают в качестве механизмов ограничения государственной власти и соответственно компетенций государства в целом во взаимосвязи отношений «государство – общество – личность».
Следовательно, принципы парламентаризма представляют собой единую систему, специфически характеризующую организацию государственной власти, взаимоотношения ее институтов, пределы их компетенций. Без единства и устойчивой совокупной взаимной связи этих принципов не может быть и речи о парламентаризме как политико-правовой действительности.
Завершая анализ сущностной характеристики парламентаризма как государственно-правовой категории, отметим, что термины «парламент» и «парламентаризм», хотя и однокорневые, взаимосвязанные и взаимообусловленные, содержат отнюдь не однопорядковые, а различного уровня понятия. Парламентаризм представляет собой устойчивую совокупную взаимосвязь основополагающих начал организации и функционирования государственной власти в стране, где парламенту отводится особая роль в качестве общегосударственного органа народного представительства, в компетенции которого находится вся совокупность полномочий по принятию нормативных правовых актов государства высшей юридической силы.
В настоящее время структура и деятельность Жогорку Кенеша направлена к утверждению столпа правового государства – приоритета права в общественных и государственных делах. Это означает: а) рассмотрение всех вопросов общественной и государственной жизни с позиций права, закона; б) соединение общечеловеческих нравственно-правовых ценностей (разумность, справедливость) и формально-регулятивных ценностей права (нормативность, равенство всех перед законом) с организационно-территориальным делением общества и легитимной публичной властной силой; в) необходимость идеологически-правового обоснования любых решений государственных и общественных органов; г) наличие в государстве необходимых для выражения и действия права форм и процедур (конституции и законов, системы материальных и процессуальных гарантий и т.д.).
Жогорку Кенеш, реализуя принцип ответственности Правительства, других органов исполнительной власти, органов судебной власти, неукоснительно проводит в жизнь правовое разграничение деятельности различных ветвей государственной власти.
Законодательная власть (верховная), избранная всенародно, отражает суверенитет государства. Исполнительная власть (производная от законодательной) занимается реализацией законов и оперативно-хозяйственной деятельностью. Судебная власть выступает гарантом восстановления нарушенных прав, справедливого наказания виновных. Таким образом, традиционная концепция разделения властей применительно к современным государствам должна пониматься не как дележ власти, а как создание системы сдержек и противовесов, способствующих беспрепятственному осуществлению всеми ветвями власти своих функций.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Монтескье Ш. Избранные произведения. - М.: 1955. - С. 289.
2. Джакупова Г. Парламентаризм в Кыргызстане: первый опыт. – Б.: 1998.
3. Тургунбеков Р.Т. Парламент и парламентаризм //Наша газета. – 1998. – 1 июля;
Шеримкулов М.Ш. Парламент независимого Кыргызстана. – Б.: 1998. - С.114-117.
4. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.//Вестник Межпарламентской Ассамблеи. – 1998. - № 3. – С.193-236; Конституция Кыргызской
Республики. Принята референдумом 27 июня 2010 г.- Б.: 2010. – С.95.
5. Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М.: 1973. – С.534.
6. Сооданбеков С. Проблемы становления и развития конституционно-правовой
основы государственной власти в Кыргызской Республике. – Б.: Илим, 2002. – С.120-127.
7. Арабаев А.А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. – Б.: ИФП НАН КР, 2003. – С.20-21.
8. Лукоянов И.В. Истоки российского парламентаризма: Историко-документальное издание. – С.-Пб.: Лики России, 2003. - С.10.
9. Парламенты мира. – М.: Интерпракс, 1991; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. – М.: Артикул, 1997.
10. Конституция Российской Федерации. Официальный текст. – М.: Издательская группа Инфра - М-Норма, 1997. – С.37.
11. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/ Российская трагедия. Т.2. – М.: 1994; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М.: 1996.
12. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М.: 1996. - С.174; Общая и прикладная политология. - М.: 1997. - С.480.
13. Большой юридический словарь. //Под ред. А.Я.Сухарева, В.Д.Зорькина,
В.Е.Крутских. – М.: ИНФРА – М.:1999. – С.473.
14. Калиев Н. Об особенностях парламентаризма в Казахстане. – С.5. 15. Абдукеримова З. Парламент и парламентаризм //Поиск. Серия гуманитарных наук. – 2002. - № 2. – С.214.
16. Соколов К.Н. Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентарного строя. – С.- Пб.: 1912. – С.425-426.
17. Жансугурова Ж.А. Эволюция института парламента в контексте становления
президентской республики в Казахстане: Дис… канд. полит. наук. – Алматы: 1996. – С.188.
18. Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в России: Автореф. дис. д-ра полит. наук. – М.: 1995. – С.6-7.
19. Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. - 1998. - № 4. - С. 213; Он же. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. - 1998. - № 5. - С. 123 – 133; Он же. Парламентаризм: теория, история и современность. - М.: 2002. - С. 276.
20. Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. – С.-Пб.: Юрид. центр Пресс, 2003. - С. 9.
21. Гранкин В.И. Парламент России. – М.: 2002. – С.5-57.
22. Асылбеков А.П. Парламентаризм в Республике Казахстан и правовые меры по его обеспечению в условиях президентской формы правления / Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: Материалы международной научно-практической конференции. – Астанa: 2002.- С.577.
23. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика /Под общ. ред. д.ю.н. Булакова О.Н. – М.: Эксмо, 2005. – С.45-46.
24. Степанов И.М. Формула народовластия: основания конституционной концепции //Конституционный строй России. Вып. III. – М.: 1996.–С.6-7.
Ильяс Курманов, доктор политологии, парламентский эксперт.
