В политической социологии выделяются разные типы государств, в зависимости от различных методологий - цивилизационных, формационных и т.д. Например, восточные, рабовладельческие, феодальные, буржуазные, социалистические государства, которые, если посмотреть на них глубже, делятся ещё на авторитарные, демократические, полицейские, аристократические, олигархические, бюрократические и прочие государства. У всех у них есть свои особенности, плюсы и минусы. И мыслители и политики всех времен хотели создать образ «идеального государства», в котором бы всем — управляющим и управляемым, жилось бы хорошо и удобно. И кажется в связи с научно-техническим прогрессом человечество максимально приблизилось к этой своей голубой мечте.
Большой интерес для нас, в частности, представляет т.н. бюрократическое государство, которое построено во многих постсоветских странах. Строили демократические государства, но получились то, что получилось. Впрочем, другого не следовало и ожидать, т.к. Советский Союз к концу своего существования тоже превратился в бюрократическое государство, которым правили аппаратчики, чиновники, работавшие в компартии, советских и хозяйственных органах. Если не сказать большего, что таковым он был чуть ли не изначально.
По определению бюрократическое государство это система управления, где реальная власть принадлежит не выборным политикам и даже не народу, а аппарату чиновников. В такой системе управление осуществляется через строгие регламенты, положения, инструкции, иерархию и бесконечный документооборот.
Если говорить просто: это государство, которое живет по правилам «бумажки», где процедура важнее результата.
Чтобы лучше понять эту структуру, рассмотрим её основные признаки.
Во-первых, иерархичность. Существует четкая «пирамида» власти, где каждый чиновник подчиняется вышестоящему, а ответственность за решения часто размывается между разными этажами (уровнями) управления.
Во-вторых, формализм и регламентация. Любое действие должно быть описано в инструкции, регламенте, положении. Если в них нет ситуации, система часто впадает в ступор.
В-третьих, обезличенность. Система работает (в идеале) не с людьми, а с «кейсами» или «заявителями». Чиновник — это винтик, который должен следовать букве закона, не проявляя эмоций или гибкости.
В-четвёртых, специализация. Государство разделено на огромное количество ведомств, департаментов и отделов, каждый из которых отвечает за узкий участок.
Каковы положительные и отрицательные стороны бюрократической системы? Это по существу две стороны одной медали.
Бюрократия не всегда является ругательным словом. У неё есть функциональное назначение, в которых есть плюсы и минусы:
1. Правила обеспечивают равенство всех перед законом, но они превращаются в «канцелярщину» и волокиту.
2. Государство работает предсказуемо, без хаоса, но система становится неповоротливой и боится перемен.
3. Делами занимаются обученные специалисты, но при этом формируется каста «неприкасаемых» управленцев.
4. Контроль позволяет отслеживать бюджеты и ресурсы, но раздутый штат требует огромных средств и налогов на содержание.
Бюрократическое государство начинает превращаться в проблему и «поедать само себя» тогда, когда аппарат управления становится важнее, чем цели, ради которых он создан.
В связи с чем возникают следующие явления:
1. Закон Паркинсона — «работа расширяется так, чтобы заполнить время, отпущенное на неё». Количество чиновников может расти, даже если объем реальной работы падает.
2. Коррупция. Когда процедура слишком сложна, у граждан появляется соблазн «ускорить» процесс незаконным путем.
3. Отрыв от реальности. Решения принимаются на основе отчетов и справок, которые могут иметь мало общего с тем, что происходит на улицах.
Вместе с тем, интересный факт, что всемирно известный социолог Макс Вебер считал бюрократию самой эффективной и рациональной формой управления, называя её «железной клеткой», из которой человечеству вряд ли удастся выбраться, если оно хочет порядка.
Как можно изменить и меняют бюрократическое государство? Через какие инструменты и ресурсы? Мы о них знаем и часто слышим, но недостаточно понимаем их роли и значения.
Например, цифровизация, что является не просто процессом переноса бумажек в PDF-файлы. Это фундаментальный сдвиг, который превращает государство из «строгого надзирателя» в сервисную платформу.
Если раньше бюрократия строилась на принципе «человек для системы», то теперь система должна начать работать по принципу «государство как сервис».
Вот основные направления, в которых меняется облик традиционной системы управления:
1. От «очередей» к «невидимому государству».
Раньше визит в госучреждение был событием, требующим подготовки: отпроситься с работы, папка с документами, ожидание в очереди в коридоре.
При цифровизации управления государство само узнает, что у вас родился ребенок или истек срок действия прав, и предлагает услугу (или оформляет ее автоматически.
Исчезает привязка к «прописке». Получить справку можно где угодно, в парке, кафе или в другой стране.
2. Смерть «маленького человечка за окошком».
Традиционная бюрократия держалась на посреднике — чиновнике, который принимал решение, принять у вас документ или нет.
Идёт алгоритмизация процесса управления. Простые решения (выплата пособий, регистрация авто) принимаются программным кодом. Алгоритм не может быть в плохом настроении и не берет взяток.
Прозрачность. Вы сами видите статус заявки в реальном времени. Исчезает возможность «потерять» документ в недрах министерств и ведомств.
3. Данные вместо справок
Главный символ старой бюрократии — справка о том, что вам нужна другая справка.
Вводится принцип Once Only. Государство не имеет права требовать у вас данные, которые у него уже есть (например, данные паспорта или ИНН). Ведомства начинают общаться между собой напрямую через системы межведомственного взаимодействия.
Big Data: Чиновники начинают принимать решения не на основе интуиции, а на основе реальной статистики и тепловых карт (где не хватает школ, где чаще всего ломаются дороги).
4. Происходит изменение архитектуры власти.
Цифровизация делает структуру управления более плоской.
Централизация контроля. Высшее руководство видит KPI каждого регионального ведомства в реальном времени на дашбордах. И скрыть провалы становится все время сложнее. Отсюда, частая смена кадров, которые мы видим у нас в республики.
Прямая связь. Платформы обратной связи («Решаем вместе» и аналоги) заставляют бюрократов реагировать на жалобы быстрее, так как сроки и качество ответов публично мониторятся.
Не стоит при этом забывать, что «цифра» приносит и новые риски и вызовы.
Цифровой разрыв. Люди старшего поколения или жители регионов без связи могут оказаться «выключенными» из жизни общества.
Цифровой левиафан. Государство получает беспрецедентный объем данных о гражданине, что создает риски тотальной слежки.
Кибербезопасность. Если база данных «легла» или была взломана, парализуется работа всей страны.
В заключение следует сказать, что в результате цифровизации государство становится похожим на мобильное приложение. Оно должно стать быстрым, интуитивным и незаметным. А бюрократ из «вершителя судеб» превратиться в оператора системы или модератора сложных процессов, которые нельзя автоматизировать.
Ильяс Курманов, доктор политологии
