Значимость института школьного образования переоценить трудно - это общественный процесс, через который проходит все население страны в течение как минимум десятилетия.

Однако состояние системы образования страны в настоящее время не удовлетворяет общество и очевидно, что необходимо реформирование сферы образования.

Одно из важных направлений реформы, это поиск ответа на вопрос «Какие модели взаимоотношений ученика, школы, общества мы должны принять, чтобы система образования отвечала требованиям времени»?

В статье анализируется разные варианты финансирования школы, изменения управления школой и даются рекомендации о совершенствовании системы школьного образования в условиях рыночной экономики. Один из выводов автора «Ученик должен быть важнейшим инвестором школы». Именно вклад в ученика должно быть приоритетом в образовании.

БЮДЖЕТ ДЛЯ ШКОЛЫ ИЛИ УЧЕНИКА?

Рыскелдиев У.А., эксперт

Введение

Значимость института школьного образования переоценить трудно - это общественный процесс, через который проходит все население страны в течение как минимум десятилетия. И от того какие граждане выйдут из школы во- многом определяет судьбу общества и государства в будущем.

Экономика мира все больше зависит от экономики знаний, где большая часть инноваций создается творчеством талантливых людей, для которых созданы благоприятные условия. Страны прикладывают значительные усилия по поиску и привлечению талантливой молодежи, в мире идет острая конкуренция за интеллектуальные ресурсы.

В принятой недавно Национальной стратегии устойчивого развития страны развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы (Указ Президента КР от 21 января 2013 года № 11) проблемы образования выделены в отдельный раздел и это говорит о важности образования для развития страны. Сегодня от возможности системы школьного образования гибко перестраиваться к нуждам времени и создавать условия для раннего выявления и развития способностей отдельного ребенка, зависит устойчивое развитие страны, ее место в мировой экономике.

Однако  состояние системы образования страны в настоящее время не удовлетворяет общество и очевидно, что необходимо реформирование сферы образования.

С такими же проблемами столкнулись все бывшие страны Советского Союза, что говорит о глубине проблем, с которыми столкнулась система образования. Если говорить в целом о ситуации в школе, то образно можно сказать так: «несоветские дети ходят по-прежнему в советскую школу»[1].

Основное противоречие в системе образования – экономика страны все больше становится рыночной, а система школьного образования отстаёт от требований жизни.

Поэтому реформа в школе стоит перед выбором: продолжить радикальные реформы, которые создадут новую систему образования, отвечающую требованиям времени или продолжать медленно ждать когда она сама изменится?

Правительство приняло «Стратегию развития образования в Кыргызской Республике на 2012-2020 годы» (далее – Стратегия - 2020) и начало ряд реформ. Однако обсуждение реформ в СМИ, среди учителей, экспертов, как индикатор высветило, что реформы реально задели интересы различных групп в сфере образования и родителей.

Одно из важных направлений обсуждения, это поиск ответа на вопрос «Какие модели взаимоотношений ученика, школы, общества мы должны принять, чтобы система образования отвечала требованиям времени»?

В Стратегии - 2020 выбор модели школы слабо отражен в документе, возможно из-за неготовности власти, общества к внесению серьезных изменений в управление школой, системой образования. В документе освещены вопросы финансирования, изменения схемы финансирования школ, вопросы родительских сборов, которые только частично меняют существующую модель государственной школы.   

Именно вопросу какой должна быть модель школы, которая должна отвечать требованиям времени, общества, учеников и учителей, посвящена данная статья. 

Общие положения.

Последние 20 лет страна переходит к рыночной экономики, которая является альтернативой социалистической экономики. Однако за короткий исторический срок невозможно построить реальную рыночную экономику, т.к. остатки старой системы сохранились не только в экономике, но и в социальной сфере, а что еще важнее в сознании граждан.

Основой гибкости школьного образования в современном мире является свобода выбора способов получения образования, разнообразие способов предоставления образовательных услуг и создание и поддержка государством свободы для творчества и соблюдения определенных стандартов в системе образования.

Это можно обеспечить, если в основу положить принципы:

Ученик   – имеет право выбора  как получить образование.

Учитель  – имеет право выбора  как предоставить свои услуги ученику.

Государство (регулятор, как представитель общества) – имеет право требовать от участников процесса образования выполнения единых требований (стандартов) школьного образования и в тоже время создает условия для развития разных форм образования, включая частные, и не ограничивает возможности выбора ученика, учителя.

Разумеется, эти принципы являются частью общих принципов и выделены для понимания как можно и нужно управлять системой образования. Переход от старой системы образования к современной труден и каждая страна ищет свой путь. В октябре 2012 года в России после долгих споров был принят в первом чтение Закон «Об образовании в Российской Федерации», который заложит основы развития школьного образования на долгие годы.  В статье 3 «Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования» приведены основные принципы, часть из которых созвучна изложенным выше:

«Государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются на следующих принципах: …

7) свобода в образовании согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая право выбора форм получения образования и форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставляемых системой образования, предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм и методов обучения и воспитания (курсив – выделено мною).

О праве на образование

Ключевой  вопрос, как реализовать принципы управления системой образования и не нарушить положения статьи 45 Конституции КР, касающейся образования, согласно которой: 

Статья 45.

1. Каждый имеет право на образование.

2. Основное общее образование обязательно.

Каждый имеет право бесплатно получить основное общее и среднее общее образование в государственных образовательных организациях.

3. Государство создает условия для обучения каждого государственному, официальному и одному международному языкам, начиная с учреждений дошкольного образования до основного общего образования.

4. Государство создает условия для развития государственных, муниципальных и частных учебных заведений.

5. Государство создает условия для развития физической культуры и спорта.

В 45 статье Конституции закреплено важнейшее право гражданина – право на образование и его финансирование в государственных школах оплачивается из доходов тех граждан, которые платят налоги и формируют бюджет страны. Но при этом каждый гражданин обязан получить основное общее и среднее общее образование.

Смысл слов «Каждый имеет право бесплатно получить основное общее и среднее общее образование в государственных образовательных организациях», не понимается глубоко. Слово «бесплатно»  - означает, что за счет госбюджета, т.е. за счет налогов собранных со всего общества. На каждого ученика госбюджет выделяет определенную сумму, которая идет на реализацию его права бесплатно получить основное общее и среднее общее образование.  Государственные образовательные организации – означает, что эти организации принадлежат государству и финансируются из госбюджета.

Важно, что в статье 45 четко написано: если школа - государственная образовательная организация, то там гражданин имеет право на бесплатное образование, т.е. за счет бюджета получить услуги образования, которые гарантируются государством в государственных школах. Перечень и объем государственных услуг образования прописан в стандартах образования.   Поэтому любые попытки привлечь в  государственную образовательную организацию на оплату услуг по стандарту образования частное финансирование (т.е. от родителей, спонсоров и т.д.), прямо нарушает статью Конституции. Всякие возможные скрытые формы финансирования, которые используются в государственной школе, чреваты уголовной ответственностью, что подтверждается действиями правоохранительных органов в отношении отдельных руководителей школ.

Школа: массовость или индивидуализм?

В условиях глобализации от человека требуется способность к постоянному самообучению и совершенствованию. Поэтому система школьного образования должна работать с каждым молодым человеком, чтобы дать ему возможность свободного выбора формы образования, которая бы отвечала его запросам и возможностям.

В тоже время в государство принимает на себя обязанность дать каждому человеку основное образование, независимо от его материальных возможностей, места проживания и максимально учитывая его физические возможности. Надо четко понимать, что государственная система школьного образования направлена на обучение огромного числа школьников (по последним данным – это свыше 1 млн. учеников). Массовое обучение предполагает максимальную унификацию образовательных услуг, т.е. введение образовательных стандартов и выделение бюджетных средств для оплаты образовательных услуг. Государственная система образования нечувствительна к запросам отдельного ученика, многое здесь зависит от случайной встречи ученика с настоящим Учителем.

Противоречие между требованиями массового школьного образования и необходимостью индивидуального подхода к ученику связано с двойственностью функции образования в нашей стране: социальная и рыночная.  

Наиболее четко это различие выявилось при переходе на нормативное  финансирование, где бюджетные деньги выделяются на каждого ученика, т.е. монетизируется его право бесплатно получить основное общее и среднее общее образование. Выяснилось, что достаточно много бюджетных средств в образовании не связано с учеником, не направлено на его обучение.    

Такое противоречие характерно для всех систем образования, где есть массовое бесплатное школьное образование. Но такое противоречие должно решаться за счет развития государственной системы школьного образования, которое является монополистом в этой сфере, и одновременным поощрением развития государственно – частного и частного образования.

В современных условиях родители учеников готовы платить за хорошее образование деньги и немалые, но требуют при этом качества работы учителей и организации обучения. Об этом отлично осведомлены директора государственных школ, и они становятся перед выбором – чтобы хорошо учить детей  нужны дополнительные внебюджетные средства от родителей, а это автоматически превращает их в преступников, т.к. по Конституции образование в государственных школах бесплатное. 

Родители готовы перевести своих детей в частные школы, но их очень мало и цены достаточно высокие. Реалии рыночной экономики вступили в противоречие с действующей финансовой моделью школьного образования.

Руководство школ «выдумывает» полулегальные схемы дополнительного финансирования, а органы управления образованием стараются не замечать этого. Более того власти поощряют лучших директоров, успехи которых во многом обеспечены солидным родительским финансированием. Вся тяжесть нелегальных дополнительных поборов ложится на рядовых учителей и родителей, а дети получают первые жизненные уроки, что все в школе покупается и продается, и как результат происходит необратимая деформация социальных и моральных принципов у молодого поколения.

Вывод: без радикального изменения подходов к финансированию школы, управлению ее деятельностью, изменения роли местной власти, невозможно остановить деградацию системы школьного образования.

Финансирование школы.

Что предлагается сделать для изменения финансовой модели школьного образования в стране, чтобы она отвечала требованиям рыночной экономики.

Переход части школ на нормативное финансирование, это реальный шаг в реформе образования. Впервые ученик ставится в центр системы образования, которая должна строиться вокруг него.   Мы должны признать и разъяснить общественности, что бесплатное образование означает гарантию государства выделение нормативного финансирования (далее – ваучера)  каждому ребенку, чтобы он получил основное образование согласно стандарту. Родители ребенка могут реализовать этот ваучер через систему государственных, муниципальных, частных школ и форм индивидуального обучения.

Фактически речь идет об образовательном капитале для каждого учащегося и выделенные средства должны быть крепко и надолго связаны с конкретным учащимся. Для детей с особенными нуждами ваучер должен быть самым дорогим и включать дополнительные деньги  из бюджета социального обеспечения. Школы будут заинтересованы в обучении таких учеников.  

Свобода учащегося – это выбор вместе с родителями формы образования и деньги должны поступать в то образовательное учреждение, в котором он получает образование.

Если учащийся захочет получить образования вне государственных школ, то государство переведет указанную сумму в выбранное учащимся негосударственное учебное заведение или на индивидуальное обучение.

Как же быть, если родители, юридические лица и т.д. хотят внести дополнительные средства в бюджет государственной школы и при этом не нарушить статью 45 Конституции. Здесь возможно несколько вариантов решения проблемы.

1. Если школа государственная, то бюджет школы формируется из суммы ваучеров учеников. Если школа привлекает дополнительные средства, то их  необходимо внести вначале в государственный бюджет, а затем школа может получить эти средства в виде дополнительного финансирования из бюджета.

2. Обратимся к п.2 статьи 45, там речь идет о бесплатном образовании только в государственной школе. А если школа не государственная, а муниципальная, как сейчас в г. Бишкек, то там обучение может быть платным. Муниципальная школа может формировать бюджет школы из нескольких источников: из суммы ваучеров учеников; вклада из местного бюджета; дополнительной оплаты от родителей.

Третий вариант – это частная школа.   Бюджет школы также формируется из нескольких источников: из суммы ваучеров учеников, оплаты от родителей, спонсоров и т.д.

Также есть другие варианты и юридические нюансы, рассмотрение которых выходят за рамки статьи.   

При таком подходе финансируется отдельный ученик, а не просто школа, а значит, школа будет нуждаться в ученике и, следовательно, процесс формирования бюджета образования будет более прозрачным и эффективным.

Ученик должен быть важнейшим инвестором школы, хотелось бы, чтобы это стало ключевым в новой финансовой модели образования.

Модели управления школой в новых условиях

Нам необходимо изменить схему управления школой. Поскольку образование является услугой, то муниципалитет должен закупать эту услугу на рынке по тендеру.

Предлагаю ввести следующую модель управление школой. Разделить управление школой на две части: на управление школой как муниципальным имуществом (директор школы) и управление образовательным процессом (главный учитель). Близкая аналогия – театр, где есть директор и художественный руководитель. 

Что это даст? Управление школой будет осуществлять директор, который будет отвечать за обеспечение функционирования хозяйства школы. Он будет назначаться мэрией и по статусу должен быть обязательно госчиновником, должностным лицом. Директор не вмешивается в учебный процесс.

Так же мэрия может передать управление школой (школами) управляющим компаниям, которые выбираются на тендерной основе. Аналогично можно решить вопрос оказания услуг школам – питание, Интернет, ремонт, чистка, и т.д. Тогда можно более эффективно использовать бюджет местных властей, выделяемых на образование.

Главный учитель будет руководить образовательным процессом и в его выборе и оценке могут участвовать как учителя, так и родители. Главный учитель должен предложить свою программу по организации учебного процесса, индикаторы оценки реализации программы. В случае государственной школы, именно главный учитель может назначаться на основе конкурса, а затем он имеет право набора учителей. Заключается контракт с главным учителем на срок не более 5 лет и в случае достижения показателей контракт может  быть продлен еще на один срок. Контракт с главным учителем может быть заключен только на два срока, это позволит обновлять кадры в школе.        

Государственно-частное партнерство. В этой модели здание школы принадлежит муниципалитету, а предоставление образовательных услуг будет на тендерной основе оказывать юридическое лицо. Для этого учителя должны создать юридическое лицо, которое как организация может участвовать в тендере на обучение учащихся. И здесь важно, что учителя перестанут быть рабами школы.  Юридическое лицо может оказывать услуги в нескольких школах.

Изменения в управлении такой школы позволит более точно оценить стоимость обучения учащегося в такой школе. Доходная часть бюджета школы будет состоять из поступлений из бюджета (число учащихся и сумма соответствующих ваучеров), это может гарантировать государство. Другой источник поступления в бюджет, это оплата родителей. Так как школа является государственно-частной, то она может получать такую оплату и это не противоречит Конституции.  Родители заключают договор с юридическим лицом (организацией учителей) на получение образовательных услуг для своих детей. К тому же по Налоговому кодексу можно отнести всю сумму затрат на образование на вычеты для налогоплательщика, т.е. родителей.

Расходная часть бюджета будет состоять из содержания школы и зарплаты учителей. Стоимость услуг по текущему содержанию школы, как здания, и стоимость услуг по обучению, будет известна, и определена по результатам тендера. Отметим, что капитальные затраты не включаются в расходы на обучение для родителей.

Учителя, основа школьного образования, без учителей нет школы, а есть только оболочка. Прежняя система поощрения учителей исчезла, сегодня учителя по-разному пытаются выжить в новых условиях работы. Юридически статус учителя не сильно изменился, хотя условия труда существенно поменялись. Учитель по-прежнему остается привязан к школе, к сетке часов, форма его работы не изменилась.

Необходимо дать свободу учителям в выборе формы работы, кроме существующей формы. Предлагается дополнительно ввести контрактную (и/или патентную) систему работы, по которой учитель может работать в нескольких школах по своему предмету. Это позволило бы школам привлечь сильных предметников для дополнительных занятий или школьных занятий. Возможно работа учителя по индивидуальному договору с учениками. Разумеется, при такой системе работы учителя должны придерживаться стандартов образования и не должны терять социальные льготы.

Все это сложно, но без свободного учителя, который может выбирать наилучшие формы индивидуальной работы с учеником и в классе, не повысить качество обучения. Надо учесть, что часть учеников не могут заниматься в обычной школе и требуются отдельные занятия, где нужен учитель.  Широкое распространение репетиторства, это признак того, что родители и учителя сами ищут выход из тесных школьных рамок.

Необходимо обязательно оставить на полном государственном обеспечении специальные школы (например, для одаренных детей и т.д.). Для выполнения своих обязательств государство должно оставить и финансировать малокомплектные школы, если нет иных возможностей для учеников получить образование.

Разумеется, государственные школы останутся самыми доступными, но должны быть и сеть негосударственных (муниципальных частных)  школ, свободные учителя, готовые работать индивидуально с учениками. Вопрос о моделях таких школ (юридический статус, распределение полномочий внутри школы, контроль власти над содержанием образования и т.д.), должен рассматриваться отдельно. В этих моделях можно рассмотреть и решить вопросы участия родителей в финансировании образовании совместно с бюджетом.

При этом государство должно создать условия для возникновения и функционирования школ различного типа, в том числе индивидуального обучения, особенно для уязвимых слоев населения. Необходимо чтобы условия работы частных, государственно-частных школ и муниципальных были равными, чтобы создать конкуренцию в сфере образования.   

Выводы.

1.Необходимо усовершенствовать систему финансирования учащихся для получения образования. При этом государство через систему государственных ваучеров даст возможность учащемуся получить основное образование, по стандарту образования,  за указанную сумму.

3. Использование такого подхода к финансированию образования позволит дать толчок к развитию частных школ, конечно при условии не дискриминационного подхода к их работе и соблюдения рыночных принципов. Развитие частных школ в регионах важно для создания реальной конкуренции на рынке образовательных услуг и закрепления лучших учительских кадров и стимулирования притока молодых кадров в сферу образования.

3. Внедрить принцип разделения управления школой: на управление школой как муниципальным имуществом и управление образовательным процессом. Это позволит привлечь частный бизнес для управления школой, а коллективы учителей для обучения школьников. Внедрение раздельного управления в школе, можно осуществить в короткие сроки, пройдя через этап пилотного проекта.  Такое разделение даст возможность снизить затраты на управление школами и более эффективно использовать местные бюджеты.