Открытое обращение
Президенту Кыргызской Республики,
Председателю Совета по вопросам
совершенствования судебной и
правоохранительной деятельности
ЖАПАРОВУ С.Н.
Уважаемый Садыр Нургожоевич!
Общественный фонд «Стратегические решения» выражает Вам свое уважение и обращается относительно разработки проектов новых кодексов уголовного блока законодательства, которая в настоящее время проводится под руководством Генеральной прокуратуры.
Мы с удовлетворением восприняли Ваш Указ об образовании Совета по вопросам совершенствования судебной и правоохранительной деятельности от 31 марта 2021 и Ваше недавнее Послание народу. Мы увидели надежду, что будут предприняты более решительные шаги по борьбе с преступностью и коррупцией, модернизации правоохранительных и надзорных органов, укреплению независимости судебных органов и общество увидит результаты этой деятельности в ближайшее время.
Мы посчитали, что это будет реальным ответом на эти вызовы, стоящие перед страной, т.к. за предыдущие годы у общества накопилось много вопросов относительно темпов и содержания судебно-правовой реформы и модернизации правоохранительных и судебных органов. Сегодня куда не пойдешь везде можно видеть агрессию, критику, сын пикир относительно деятельности милиции, прокуроров и судей. Эти вопросы десятилетиями наслаивались друг на друга и до сих пор остаются нерешенными, несмотря на события 2002, 2005, 2010 и 2020 годов, трагическую гибель наших граждан на площади Ала-Тоо, где одной из причин протестов были проблемы, связанные с коррупцией, а также несправедливой и непрозрачной системой обеспечения правопорядка, прокуратуры и судов.
К сожалению, на протяжении многих лет власти делали громкие заявления о реформировании правоохранительных, надзорных и судебных органов, но заявленная ими реформа так и не была доведена до конца. Все президенты, прокуроры, министры, которые приходили к власти на волне народного негодования, были побеждены системной коррупцией в этих органах и стали ее частью. Большая часть реформ в Кыргызстане в этой сфере так и осталась на бумаге. Она завершалась только изменением законодательства. Это происходит в очередной раз. При этом качество разработчиков становится все хуже и хуже. Но переписывание законодательства ничего не решает, когда их не исполняют сами же правоохранители и законники. От того, что законы переписывают слева - направо, потом справа – налево ничего не меняется в жизни простых людей. У людей не уменьшается количество проблем, их проблемы как были, так и не решаются годами, их по-прежнему подвергают милицейско-прокурорско-судейскому произволу, в том числе пыткам, издевательствам, вымогательству.
Не делается главного, а именно, не происходит изменений внутренней работы МВД, прокуратуры, органов безопасности, служб следствия, оперативно-розыскных служб. Не проводится организационно-управленческих реформ внутри этих систем, их демократизация. Они не модернизируются уже десятилетиями, наоборот, погружаются дальше в пучину коррупции, застоя, деградации и беспредела. Мы видим сегодня, что самостоятельно, без политического давления и контроля со стороны общества они уже не могут сделать работу по реформированию себя. Это еще раз подтвердилось совсем недавно. Профессиональная несостоятельность органов правопорядка и надзора со всей очевидностью вскрылась в деле убитой девушки, когда все общество всколыхнулось в очередной раз и воочию увидело, что непроведенные в свое время организационно-управленческие и структурные реформы силового блока сейчас оборачиваются человеческими потерями. Причем с точки зрения имеющихся средств и возможностей, в том числе законодательных, у МВД никаких ограничений и препятствий не было. И это только один пример из многих.
Сегодня мы видим, что уровень доверия к силовым органам не улучшается, а становится еще хуже из года в год. Их профессиональный уровень очевидно не отвечает требованиям времени. Они тормозят наше общее развитие, сжирают наши ресурсы, здоровье людей и возможности для нашего быстрого прогресса.
В таком контексте мы посчитали, что создание Вами Рабочей группы по проведению анализа применения уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, административного и другого законодательства будет направлено именно на решение данных вызовов, что будет серьезный открытый диалог с обществом, что будет сделана серьезная работа над ошибками правоохранительных органов, органов прокуратуры и судов, и начнутся настоящие реформы, в центре которых будет поставлен ЧЕЛОВЕК, экономическое развитие и модернизация сектора правопорядка.
Однако этого не произошло. То, как идет процесс разработки проектов новых кодексов у нас, как граждан, горячо любящих свою страну и стоящих на страже прав человека, вызывает полное разочарование и недоверие к этой работе.
Мы хотим проинформировать Вас, что данная работа была с самого начала дискредитирована Генеральной прокуратурой, которая была обозначена лидирующим органом в этом деле.
Во-первых, прокуроры не смогли обеспечить честный и открытый законотворческий процесс, вовлечение всех заинтересованных групп. В первые же дни работы этой группы процесс был закрыт от журналистов, под предлогом того, что журналисты не могут понять правильно обсуждаемых вопросов, хотя журналисты освещали именно так, как фактически шла дискуссия, без искажений и передергивания. До конца работы над проектами кодексов процесс шел в закрытом, кулуарном режиме. Графиков работы данной Рабочей группы невозможно было получить, их нигде не было. Группа не встречалась с гражданским обществом, экспертными организациями.
Прокуратура не обеспечила доступа общества и заинтересованных сторон к проектам кодексов. Его не было даже у членов Рабочей группы. В течение апреля 2021 года, когда шел активный процесс разработки кодексов, членам РГ на руки не выдавались тексты проектов, ни в бумажном формате, ни электронном. Работа велась с голоса, с экрана проектора, чему не должно быть места в честном и открытом законотворческом процессе.
Первые тексты стали доступны обществу 7 мая 2021 года, когда 4 проекта кодексов были вывешены на сайте Жогорку Кенеша. Однако при этом оказалось, что эти тексты не окончательные («сырые», как сказали сами разработчики). Прокуратура как основной разработчик параллельно продолжила работу по текстам. Соответственно, для общества были вывешены неактуальные законопроекты, только для виду, лишь для того, чтобы соблюсти формально сроки, требуемые для общественных обсуждений в ЖК. Однако это нельзя назвать общественными слушаниями, особенно по таким чувствительным для всего общества законопроектам, которые затрагиваются права миллионов наших граждан, которые завтра могут стать заложниками создаваемой новой системы. Такой подход просто неприемлем.
Пред-финальные версии проектов появились ночью 31 мая 2021 на сайте Генпрокуратуры. А уже 2 июня 2021 Генпрокуратурой была организована презентация данных проектов для получения от них обратной связи. При этом людям не дали возможности и достаточного времени, чтобы изучить их. Текст только одного Уголовно-процессуального кодекса составляет свыше 500 статей! Как депутаты Жогорку Кенеша и экспертное сообщество могут успеть за два дня проанализировать весь этот массив информации? Это сложно сделать и за несколько месяцев, если работать по-настоящему. Это просто неуважение к людям, профанация законодательной процедуры и нарушение права граждан на участие в принятии решений.
Указанную выше живую презентацию проектов кодексов тоже нельзя назвать честным диалогом с обществом. В ходе обсуждения организаторы в лице Генпрокуратуры не предоставили участникам доступа к текстам презентаций на государственном и официальном языках.
Мы снова видим, что правоохранительные и надзорные органы превращают народ, депутатов, экспертное, бизнес сообщество и СМИ просто в заставку на экране компьютера, даже не считая необходимым консультироваться с ним. Хотя законодательство пишется в интересах народа, для социального, экономического и правового развития общества, для защиты прав человека, а не в интересах правоохранительных и надзорных органов.
Разве так ведут себя честные госорганы со своим народом? Кто дал право прокуратуре писать законы в своих собственных интересах? Если мы спросим у народа, то уверены, что никто из граждан не скажет, что они хотят усиления полномочий прокуратуры, МВД, ГКНБ. Такое право, согласно Конституции, имеется у народа. И он дает это право госорганам писать законы от его имени. Конституция говорит, что в Кыргызской Республике «народовластие основывается на принципах принадлежности всей полноты власти народу, защиты прав и свобод человека и гражданина, свободного и реального доступа к управлению делами государства и общества»; что государственная власть основывается на «открытости государственных органов … и их должностных лиц, осуществления ими своих полномочий в интересах народа». Конституция также говорит, что «государство и его органы служат всему обществу, а не какой-то его части»; что «средствам массовой информации гарантируется право на получение информации от государственных органов, … их распространение, право на свободу выражения мнений»; граждане «имеют право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей», «участвовать в обсуждении и принятии законов и решений республиканского и местного значения».
Во-вторых, вызывает озабоченность политико-правовая рамка проводимого реформирования кодексов. Она нарушена. Она не совпадает с Посланием Президента народу и той регуляторной рамкой, которая была заложена Указом Президента «О Совете по вопросам совершенствования судебной и правоохранительной детальности».
Перед созданной Рабочей группой Указом Президента и затем это было повторено в Распоряжении Руководителя Администрации Президента за № 78 от 14 апреля 2021 стояла задача «провести анализ кодексов и законов на предмет полноты и достаточности регулирования, исключения пробелов, внутренних противоречий (коллизий) и коррупционных проявлений, соблюдения защиты прав и интересов граждан, соответствия принципам справедливости, обеспечения полноты доступа к правосудию» и по итогам «внести соответствующие предложения в Совет по вопросам совершенствования судебной и правоохранительной деятельности при Президента КР».
Однако, вместо анализа и предложений Генеральная прокуратура занялась ревизией кодексов. При этом не было разработано четкой Концепции реформирования законодательства, с четким обоснованием и аргументами. Хотя разработка концепции проекта законов является обязательным требованием законотворческого процесса в КР. Анализа применения действующих норм УК и УПК, как требовалось, проведено не было; криминологических исследований и выкладок не было дано. Просто возвращаются некоторые институты правовой системы прошлого века.
Мы все-таки хотим понять кто у нас в стране определяет политику в уголовно-правовой сфере? Почему не исполняются чаяния граждан, отраженные в Послании Президента?
Мы еще раз убедились в расхождении того, что говорит Президент и тем как фактически организован процесс работы Генеральной прокуратурой, когда увидели проекты кодексов после их обнародования 31 мая 2021. К сожалению, они плохо проработаны, имеют хаотичный и неструктурированный характер, имеются противоречия и дублирование текста в статьях, произошла криминализация деяний, за которые ранее отсутствовала уголовная ответственность. Их принятие в таком виде, прежде всего, скажется на уровне защиты прав граждан Кыргызстана. Сокращается гибкость уголовной репрессии, так как вместо трехуровневой структуры противоправных деяний (преступление – уголовный проступок – нарушение), как во многих развитых государствах, предлагается вернуться к двухуровневой, которая применялась еще в Советском Союзе (преступление – административное правонарушение). Это явная излишняя криминализация, которая породит рост тюремного населения и дальнейшее распространение криминальной субкультуры в обществе. Ликвидация двух кодексов прямо противоречит Конституции КР, в которой закреплены и преступления и уголовные проступки. Это прямое посягательство на только что принятую народом Конституцию.
В-третьих, вызывает разочарование состав Рабочей группы, созданной распоряжением Руководителя Администрации Президента за № 78 от 14 апреля 2021 по изучению кодексов (РГ). К сожалению, Администрация Президента не смогла сформировать сбалансированный и компетентный состав РГ. Она не смогла скорректировать чрезмерное и однобокое давление в ней со стороны силовиков. Анализ состава РГ показывает, что 70 % ее членов являются представителями силовых органов и сотрудниками других госорганов, тесно связанных с деятельностью правоохранительных структур. Они сами для себя пишут законы. РГ не встречалась при подготовке своих проектов с гражданским обществом, экспертами, с другими заинтересованными сторонами. В ее составе нет представителей МИДа, которые отслеживают исполнение международных договоров, Офиса Омбудсмена, Национального центра по предотвращению пыток, Финразведки, бизнес-сообщества, правозащитных и гендерных организаций, журналистов и медиа сообщества. Первоначально даже сотрудников пробации и службы судебных исполнителей забыли включить в состав.
В-четвертых, экспертный потенциал Рабочей группы оставляет желать лучшего. К сожалению, в ее составе много людей, которые остались в прошлом и которые не понимают современных концепций уголовного и административного правосудия. Даже лидеры данного процесса не в полной мере осведомлены о состоявшейся реформе в Кыргызстане за предыдущие годы, не знают международных стандартов, не погружены в содержание тех грандиозных изменений, которые происходят в мире и которые предприняла наша страна для того, чтобы строить современное правовое государство, как в других развитых странах мира, которые продвинулись в части своего социально-экономического и политического развития, чтобы у нас тоже была современная милиция, следствие, прокуратура, цифровой суд и т.п. Они остались в старой советской системе координат, пребывают с багажом знаний 10-15 летней давности. Они не понимают современных вызовов и инструментов управления тем сектором, которым они занимаются. А этих вызовов становится все больше и отвечать на них нужно используя современные подходы и инструменты.
Уважаемый Садыр Нургожоевич!
Вы, наверное, уже слышали, что они хотят вернуться к кодексам 1997 года. Это кодексы, в которых на недостаточном уровне защищены права человека, очень много положений, которые приводят к пыткам, коррупции, нарушении конституционных прав граждан. Они говорят, что они не могут работать в системе прав человека и поэтому хотят вернуться в прошлое, чтобы довести достигнутый в стране прогресс до уровня их понимания. Тем самым принося в жертву права человека ради интересов правоохранительной системы. Все это делается под причитания о том, что действующие кодексы плохо написаны. Это не соответствует действительности. Такие же институты прекрасно работают в других странах. Что касается коррекции кодексов, то это естественный процесс, который должен проводиться на постоянной основе, с учетом правоприменительно практики, чтобы найти самое лучшее звучание закона. Но совершенно не понятно зачем ломать концептуальную основу правовой политики? Причем ломать не только уголовное законодательство, но и, по существу, ставить крест на развитии административных процедур и административной юстиции, так теперь эти отрасли опять смешаны как это было в Советском Союзе.
Но как это может быть? Как можно уходить назад от достигнутого уровня развития страны и от достигнутого уровня прав человека? Звучит противоконституционно. Все страны движутся вперед, к новым высотам и этот прогресс обеспечивается именно через защиту прав человека. Почему у нас все идет в обратном направлении? Почему в других странах все успешно работает, а у нас нет? Наверно дело в конкретных исполнителях, которые на протяжении последних двух лет активно саботировали и дискредитировали реформу? Надо просто заставить все правоохранительные и надзорные органы работать в соответствии с действующими законами.
Мы должны понять, что кыргызское законодательство в сфере уголовной и административной юстиции за эти годы ушло далеко вперед. В этом законодательстве были в разы подняты права человека. Оно отвечает многим международным стандартам. Законодательство было подстроено под человека, под его защиту, чтобы защитить его от коррупции силовиков, от их давления, пыток, вымогательства. Чтобы гражданин, попадая, в систему уголовной юстиции мог иметь сразу, с первых минут, адвоката, чтобы у него была возможность отстаивать свою правоту, доказывать ее в открытом судебном процессе. Чтобы бизнес не кошмарили и не отбирали собственность через доследственную проверку. Чтобы людей не лишали свободы за малозначительные правонарушения.
Сегодня силовики хотят отнять эти права у общества. Только потому, что им трудно работать в новых условиях и дотягиваться до уровня развития общества.
Наконец, в-пятых, и это самое главное. Хотим остановится на содержании вносимых Генеральной прокуратурой поправок.
Уважаемый Президент!
Просим обратить Ваше внимание на чудовищные откаты, которые вводятся Генеральной прокуратурой, МВД и другими силовиками в проекты кодексов. Если коротко, то речь идет о следующем:
- идет опасный разворот к тоталитарным методам работы, Генпрокуратура заводит в проект УПК нормы из кодексов 1997 года. Возвращается институт доследственной проверки, в ходе которой отсутствует судебный контроль, правовой статус лиц не определен и, соответственно, ничем не защищен, появляются элементы коррупции
- положения кодексов нарушают ряд международных стандартов по правам человека, а также международные конвенции, ратифицированные Кыргызстаном; необоснованно исключена уголовная ответственность юридических лиц
- идет ужесточение законодательства, отказ от гуманизации (повышаются сроки лишения свободы, а также санкции в отношении несовершеннолетних)
- разрушается строгость и единство статистики через разрушение ЕРПП и есть угроза, что мы опять вернёмся к ведомственной, разрозненной статистике прежних лет, которая никогда не стыковалась, искажалась и не давала понять реальных процессов, происходящих с преступностью. Из-за этого государство никогда не могло правильно сформировать свою уголовную политику
- ликвидация Кодекса о проступках разрушает четкую структуру всех уголовных деяний, их четкую классификацию, выстроенную стройную лесенку, где все уголовные преступления выстроены от мелких до особо тяжких. Разрушение этой «лесенки» создаст проблемы в квалификации уголовных деяний, это ухудшит положение людей, легче будет манипулировать ими. Чем больше бардака будет в этом процессе, тем больше будет возможностей делать коррупцию внутри
- кроме того, включение проступков, согласно предложений прокуратуры, в Уголовный кодекс автоматически криминализирует их. Т.е., если раньше специально выделяли проступки в отдельный Кодекс о проступках для того, чтобы отделить их от тяжких и особо тяжких преступлений, дать им статус проступков, за которые нет судимости и лишения свободы, то включение их в УК, к тяжким и особо тяжким преступлениям, однозначно приведет к стираю грани между преступлениями разной тяжести и даст прокурорам использовать это против людей, в том числе откроет шлюз для коррупции
Все что указано выше, мы готовы детально и по постатейно аргументировать, доказать и показать.
Уважаемый Садыр Нургожоевич,
Таким образом, благодаря вносимым поправкам в кодексы со стороны Рабочей группы Генпрокуратуры идет большой регресс, а не прогресс в сфере уголовной юстиции.
Никогда ранее в Кыргызстане за 20 предыдущих лет не было такой опасности для прав человека, для интересов общества, для экономического развития и нашего совместного будущего.
Мы видим, что в очередной раз общество будет предано во имя защиты интересов правоохранительных, надзорных и других силовых органов.
Эта реформа очень чувствительная и требует вдумчивого и серьезного отношения, анализов практики правоприменения, широких и открытых общественных консультаций, и согласований. Надо изучить каждую проблему в отдельности. Эта реформа должна быть направлена на интересы конечного получателя, а не ведомственных интересов силовых структур.
Поэтому ее нельзя делать в спешке. Ее нельзя поручать одному органу, в данном случае Генпрокуратуре и правоохранительным органам, как сделано сейчас. Они не смогут объективно смотреть на обсуждаемые проблемы.
Мы обращаемся к Вам, как к Президенту страны, с просьбой взять в свои руки процесс реформирования судебных и правоохранительных органов, отложить рассмотрение уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного кодексов до тех пор, пока не будет проведена аналитическая работа и не разработана Концепция изменения законодательства.
Есть также необходимость подкрепить всю деятельность правоохранительных, надзорных и судебных органов единым стратегическим документом, сконсолидировать ее в рамках одной Стратегии реализации уголовной юстиции, что позволит упорядочить и синхронизировать всю реформу в одном стратегическом документе.
От имени ОФ «Стратегические решения»
Сыдыкова Л.Ч.
Маматкеримова Г.Р.
