20 декабря 2021 года Министерство образования и науки Кыргызской Республики (далее - МОН) представило проект Закона об образовании в Кыргызской Республике. Однако, ряд представителей сектора образования и гражданского сектора не согласились с представленным проектом и обратилось с письмом к руководству страны. Главной причиной несогласия, по их мнению, является то, что проект закона не отражает и не создает правовые условия для реализации политических заявлений руководства страны, в первую очередь, о необходимости реформирования сферы образования, о том, что образование должно отвечать потребностям экономики и нового времени, о переходе к бюджетированию образования, ориентированному на результат, о пересмотре системы повышения квалификации учителей, об увеличении охвата дошкольным образованием в два раза и многие другие прогрессивные планы страны. Более того, проект закона МОН усиливает требования лицензирования, аккредитации, что создает непреодолимые барьеры для развития сектора образования и повышает уровень коррупции в данном секторе. 

Каким же должен быть проект закона об образовании по мнению представителей сектора образования и гражданского сектора? Об этом изложено в нижеприведенной Концепции. 

КОНЦЕПЦИЯ

проекта Закона Кыргызской Республики «Об образовании»

О праве на образование в современном мире 

Образование является одним из фундаментальных прав человека. Право на образование задекларировано во Всемирной Декларации ООН о правах человека (1948) и в Международном Пакте ООН об экономических, социальных и культурных правах (1966). В Кыргызской Республике право на образование закреплено в Конституции Кыргызской Республики от 5 мая 2021 года (Статьи 22 и 46). 

Доступность и качество образования имеют прямое влияние на уровень и качество жизни населения, качество государственного управления, развитие общества, состояние экономики и конкурентоспособность страны в глобальном мире.

Образование, как и требования к нему, меняются так же быстро, как и глобальный мир, общество и экономика. В 21 веке – веке информационных технологий – требования к образованию кардинально изменились. Быть грамотным – уметь читать, писать и считать – уже недостаточно, необходимо уметь применять знания в жизни, то есть быть функционально грамотным. Качество образования сегодня определяется уровнем функциональной грамотности населения. От качества образования в стране зависит будущее страны и многих поколений. Целью государства является создание условий для получения качественного образования каждым гражданином. 

Об образовании в Кыргызстане 

В Кыргызстане с каждым годом расходы на образование составляют около четверти государственного бюджета (около 40 млрд сомов в 2020 году), при этом большая часть взрослого населения страны (около 60%) не достигает базового уровня функциональной грамотности (то есть читать, писать, считать умеют, но делать несложный анализ и применять знания в жизни не могут). Низкий уровень функциональной грамотности взрослого населения ведет к низкой квалификации работников, низким заработкам, низкому качеству государственного управления, низкой производительности труда, высокой миграции. 

Ключевой причиной низкого уровня функциональной грамотности взрослых является низкое качество образования в стране на всех уровнях (особенно в школах), что подтверждается многочисленными данными международных и национальных исследований. Помимо низкого качества образования, сектор образования испытывает ряд многолетних нерешаемых проблем, таких как крайне низкий охват детей дошкольным образованием (25%), нехватка и аварийное состояние многих школ, переполненность школ в городах и наличие недоукомплектованных школ в сельской местности, нехватка квалифицированных учителей по ряду предметов, плохие материально-технические условия, нехватка учебников, низкие зарплаты педагогов и другие. 

Расходы государства на образование постоянно растут. Так, в 2001 году расходы государственного бюджета на сектор образования составили 3 млрд сомов, в 2009 году 9 млрд сомов, в 2012 году 21 млрд сомов, а в 2020 году почти 40 млрд сомов. Данный факт говорит о крайней неэффективности использования государственных средств, так как рост расходов не приводит к росту качества образования, скорее наоборот. 

Реформы в образовании

Системе образования Кыргызстана нужны реформы! Об этом заявил Президент Кыргызской Республики в своем послании от 5 мая 2021 года. Об этом также заявлено в Национальной Программе развития Кыргызской Республики, утвержденной Указом Президента КР 12 октября 2021 года. Согласно названным документам необходимо: 

• создать систему образования, отвечающую потребностям экономики и нового времени;

• развить рынок дошкольных услуг, увеличить охват дошкольным образованием в два раза, пересмотреть систему лицензирования услуг дошкольного образования, ввести сертификацию персонала; 

• пересмотреть содержание и методы обучения;

• изменить государственное финансирование образования, внедрить ваучерную систему финансирования, перейти к бюджетированию, ориентированному на результат; повсеместно внедрить принцип «бюджетные деньги идут за учащимся»; использовать нефинансовые индикаторы результативности при принятии решений о финансировании; 

• пересмотреть систему повышения квалификации учителей; 

• запустить регулярное тестирование показателей достижений учащихся; 

• внедрить финансовую и административную автономию школ; 

• измененить принципы финансирования ВУЗов и усилении их автономности; 

• запустить системообразующие проекты; 

• реализовать ряд других прогрессивных системных изменений. 

Для реализации названных политических заявлений необходимы соответствующие правовые условия в виде нового закона об образовании. Действующий Закон об образовании был принят в 2003 году, на тот момент он соответствовал своему времени и потребностям общества. Но на сегодня положения действующего Закона не соответствуют новым политическим целям страны. 

Согласно Плану мероприятий Кабинета Министров КР по реализации Национальной Программы развития КР до 2026 года, утвержденной Постановлением Кабинета Министров КР в декабре 2021 года, проект Закона об образовании должен быть разработан в 1 и 2 квартале 2022 года (пункт 652). 

Цель Закона об образовании 

Основной целью нового Закона об образовании является создание условий для реализации в Кыргызской Республике права на образование, закрепленного в:

Всемирной Декларации ООН о правах человека (1948) и в Международном Пакте ООН об экономических, социальных и культурных правах (1966), являющихся частью законодательства Кыргызской Республики; и 

Статьях 22 и 46 Конституции Кыргызской Республики.

Закон должен обеспечить соблюдение конституционных положений, изложенных в Статьях 22 и 46 Конституции КР, включая:

• доступность образования, обязательность основного общего образования, бесплатность дошкольного, основного общего, среднего общего и начального профессионального образования; 

• равные условия для развития государственных, муниципальных, частных и других форм учебных заведений, а также поддержку всех видов и форм образования в образовательных организациях независимо от форм собственности;

• заботу о каждом обучающемся, качестве обучения и повышении статуса педагогических работников; 

• создание условий для обучения каждого гражданина государственному, официальному и одному из иностранных языков, начиная с учреждений дошкольного образования до среднего общего образования.

Закон об образовании также должен способствовать:

• реализации перечисленных выше политических целей, заявленных в Послании Президента и Национальной Программе развития до 2026 года; 

• созданию комплексной, интегрированной, инклюзивной и безопасной системы образования, направленной на полное развитие человеческой личности и достоинства, уважение к правам человека и основным свободам, способствующей росту качества образования и соответствующей требованиям экономики и быстро меняющегося мира; 

• достижению высокого качества образовательных услуг;

• созданию условий для максимального удовлетворения потребностей личности в образовании;

• динамичному развитию системы образования и преобразования образования в двигатель прогрессивных изменений в стране; 

• росту количества, видов и качества образовательных организаций;

• расширению спектра образовательных услуг и форм образования;

• интеграции образовательной и научной деятельности;

• снятию барьеров и ограничений для развития сектора образования;

• цифровизации системы образования и интеграции образования с другими информационными базами страны;

• использованию новых образовательных технологий и педагогических методик; 

• информационной открытости системы образования; 

• созданию эффективной системы образования, способствующей росту качества образования, отвечающей потребностям экономики и вызовам нового времени. 

При разработке проекта Закона об образовании необходимо руководствоваться следующими нормотворческими подходами: 

• соблюдение требований законотворческой техники (включая требования к логическому построению закона, внутренней согласованности, соответствие нормотворческой технике);

• так как право на образование является конституционным правом, обязательность проведения правовой, правозащитной, гендерной, экологической и антикоррупционной экспертизы (в первую очередь, на соответствие Конституции, конституционным законам, законам и международным обязательствам Кыргызской Республики);

• открытость и публичность процесса обсуждения проекта закона; 

• участие всех заинтересованных сторон: учащихся, родительских и образовательных сообществ, работодателей, педагогов; 

• де-бюрократизация содержания закона и подзаконных актов в сфере образования; 

• де-бюрократизация процессов, регулируемых в НПА, то есть сокращение бюрократии и упрощение процедур управления, отмена излишних предписаний, ограничивающих свободу и самостоятельность образовательных организаций и создающих коррупционные связи; освобождение от бумаготворчества через внедрение информационных технологий; открытость процессов принятия решений. Цель де-бюрократизации - оптимизация и повышение эффективности управления;

• снижение заурегулированности и детализации содержания закона и подзаконных актов по избежание создания искусственных бюрократических барьеров для улучшения качества государственных услуг и государственного управления;

• изложение понятным языком, без пустых, а также двусмысленных положений; 

• изложение в законе основных наиболее важных положений, урегулирование деталей в подзаконных актах;

• ответственность и самостоятельность в принятии решений как самими уполномоченными государственными органами, так и образовательными организациями. 

• Основываясь на вышеизложенных целях, задачах и подходах, в Приложении 1 изложена структура проекта Закона об образовании. 

Приложение 1 

Предварительная структура проекта 

Закона об Образовании КР

Преамбула 

Глава 1. Общие положения (понятия и определения, законодательство, право на образование, система образования)

Глава 2. Государственная политика в сфере образования (принципы государственной политики, язык и формы обучения, государственные образовательные стандарты и образовательные программы)  

Глава 3. Государственное управление (полномочия государственных органов и органов местного самоуправления)

Глава 4. Образовательные организации (государственные, муниципальные, частные организации, типы образовательных организаций)

Глава 5. Система обеспечения качества образования (лицензирование, аккредитация, тестирование, сертификация)

Глава 6. Дошкольное образование

Глава 7. Начальное, основное и среднее общее образование

Глава 8. Начальное и среднее профессиональное образование

Глава 9. Высшее образование 

Глава 10. Послевузовское образование 

Глава 11. Дополнительное образование 

Глава 12. Права и обязанности участников образовательного процесса (учащиеся, родители, педагоги)

Глава 13. Безопасность образования 

Глава 14. Мониторинг, оценка и аудит

Глава 15. Финансирование системы образования

Глава 16. Международное сотрудничество в области образования

Глава 17. Заключительные положения

Союз Образовательных Учреждений (включает более 70 образовательных учреждений) Ассоциация детских дошкольных учреждений (включает более 30 детских образовательных учреждений)

ОФ KG Analytics 

МУЦА

Другие