5 мая 1993 года легендарный парламент (Верховный Совет Киргизской ССР 12-го созыва) принял первую Конституцию независимой Кыргызской Республики. Конституция рождалась в острейшей борьбе различных общественно-политических сил за выбор дальнейшего пути развития страны и сыграла важную роль в стабилизации политической ситуации в начале 90-х годов. Конституция 1993 года заложила правовые основы кыргызского государства и продолжает определять конфигурацию дальнейшего государственного строительства.
Судьбе так было угодно, что мне, автору настоящей статьи, посчастливилось в мае-октябре 1991 года принять активное участие в разработке проекта Концепции новой Конституции, а затем в мае-июне 1992 года – принять участие в рабочей группе, подготовившей первоначальный проект новой Конституции. Как специалист по конституционному праву, не понаслышке знающему все перипетии, «кухню» прошедших конституционных реформ, считаю своим долгом напомнить современному поколению общественно-политических деятелей, управленцев, депутатов, представителям гражданского общества о тернистом пути конституционного развития нашей страны.
Время от времени полезно оглядываться назад
В процессе государственного строительства взгляд назад может оказаться даже более плодотворным, чем напряженное разглядывание далеких, неясных и ускользающих очертаний будущего. Тем более оправданно оглянуться назад, отмечая 30-летний юбилей Конституции. Значимые даты и юбилеи для того и существуют, чтобы каждый из нас, в целом общество, смогли бы осмыслить пройденное, подытожить и оценить результаты деятельности, осознать в целях упреждения просчеты, чтобы на пути достижения конечной цели более их не допускать.
Трудно переоценить ту созидательную роль, которую сыграл на заре независимости Верховный Совет Киргизской ССР двенадцатого созыва (с мая 1993 г. – Жогорку Кенеш), работавший с апреля 1990 года по сентябрь 1994 года. Избранный в условиях и по законам позднего советского периода, он вобрал в себя многие противоречия своего времени, но сумел принять немало судьбоносных решений, закрепивших правовой фундамент функционирования Кыргызстана в качестве суверенного независимого государства. И остался в нашей истории как «легендарный парламент».
Сегодня даже 30-летним людям трудно понять, что это были незабываемые, проникнутые духом романтизма и свободы дни. Чтобы понять, почему все это оказалось возможным, надо вспомнить времена, когда первый Президент А.Акаев, легендарный Верховный Совет и Правительство республики захотели и смогли сделать решительные шаги по пути объявления независимости.
То было время гражданского и национального подъема в союзных республиках, советское общество находилось на переломе, тоталитарный политический режим трещал по всем швам. В мае 1989 г. началась работа первого (и как оказалось впоследствии – последнего) Съезда народных депутатов СССР. Уже после первого заседания за работой Съезда начала внимательно следить вся страна. Тем более, что в рамках модной тогда политики гласности, центральное телевидение показывало прямые трансляции заседаний Съезда. И это, полагаю, стало началом конца СССР. Яркие, проникновенные выступления на заседаниях Съезда в 1989-1990 годы главного критика советской системы прославленного физика-ядерщика Андрея Сахарова, «партийного» диссидента Бориса Ельцина, известного экономиста Гавриила Попова, юристов Анатолия Собчака, Алексея Казанника, Тельмана Гдляна, Николая Иванова, прибалтийцев Витаутаса Ландсбергиса, Казимеры Прунскене и многих десятков других депутатов показали, что единого народа в Советском Союзе как такового нет, как нет и единой идеологии и единого политического режима. Во всех уголках Союза люди с удивлением и восхищением смотрели, как с официальной трибуны в присутствии Генерального секретаря ЦК КПСС М.Горбачева народные избранники (на 99 процентов – члены партии) в пух и прах развенчивали коммунистическую идеологию, правоохранительные органы и армию, которые цементировали союзное государство. Неудавшийся путч ГКЧП 19-21 августа 1991 г. стал детонатором распада СССР. После этого национальным республикам уже ничего не оставалось, как пойти каждый своим путем.
Как мы писали проект Конституции
В связи с принятием 15 декабря 1990 года легендарным парламентом Декларации о государственном суверенитете на повестку дня встал вопрос о необходимости подготовки проекта новой Конституции страны. К весне 1991 года стало очевидным, что частично подправленная в конце 80-х–начале 90-х годов Конституция Киргизской ССР образца 1978 года – «дочерний» отпрыск Конституции СССР 1977 года, не отвечает потребностям взятого Кыргызстаном курса на социально-экономические реформы и демократизацию общественной и государственной жизни. Справедливости ради необходимо отметить, что в создании конституционных основ независимого кыргызского государства важная роль принадлежит первому президенту А.Акаеву (и кто бы, и как бы его сегодня ни критиковали, его заслуги из истории страны вычеркнуть не удастся).
Именно по инициативе А.Акаева уже в апреле 1991 года началась практическая работа по разработке проекта новой Конституции республики. При этом нельзя забывать о том, что тогда еще существовали и СССР, и КПСС, в тот период стали активизироваться реакционные силы в рядах партии и союзных силовых структурах. И чтобы инициировать такого рода вещи требовалось определенное мужество.
По поручению главы государства А.Акаева Министерство юстиции республики, которую в то время возглавлял ныне покойный Усуп Мукамбаев, в апреле 1991 года приступило к подготовке проекта Концепции новой Конституции. Была образована негласная рабочая группа из ведущих сотрудников министерства – Косакова С.К. (первый заместитель министра), Эсенканова К.Э. (начальник управления, в скором времени он был избран судьей и выбыл из группы), Чолпонбаева М.Ш. (начальник управления) и Укушова М.К. (ведущий специалист управления подготовки законопроектов, помощник министра юстиции - автор настоящей статьи). Координацию работы осуществлял советник президента А.Акаева по правовым вопросам профессор Левитин Л.И. Рабочий вариант проекта концепции Конституции был подготовлен уже к началу июня 1991 года.
Для придания легитимности процессу подготовки проекта Концепции новой Конституции в июне 1991 года постановлением Президиума Верховного Совета Киргизской ССР была образована рабочая группа, в которую были включены представители Министерства юстиции, ученые-правоведы из юридического факультета КГУ и Академии наук, других государственных органов. Фактически вся подготовительная работа велась вышеназванной негласной группой Министерства юстиции. В начале октября 1991 года Укушов М.К. был направлен в командировку в Министерство юстиции РСФСР (в настоящее время – Российская Федерация): россияне помогли с литературой и материалами по конституционной тематике. Следует отметить, что в России к тому времени над подготовкой проекта Конституции работали несколько рабочих групп, и материалов было более чем достаточно.
В начале ноября 1991 года подготовленная рабочей группой Министерства юстиции проект Концепции новой Конституции от имени официальной рабочей группы была передана на рассмотрение Верховного Совета республики. Концепция Конституции была рассмотрена Верховным Советом и постановлением от 6 марта 1992 года вынесена на всенародное обсуждение. Между тем рабочая группа Министерства юстиции продолжала работу над концепцией и начала непосредственную работу по проекту Конституции.
Следует отметить, что проект Концепции новой Конституции встретила у депутатов парламента неоднозначную реакцию, поскольку ее отправной точкой служили положения Декларации о государственном суверенитете Республики Кыргызстан от 15 декабря 1990 года: разделение властей, политический плюрализм, признание права граждан на частную собственность и т.д. В Концепции предусматривалось закрепить систему «сдержек и противовесов» против безраздельной власти Верховного Совета, децентрализацию системы Советов народных депутатов, усиление институтов Президента и Правительства, избавление их от мелочной опеки представительного органа власти. Эти положения не могли не понравиться Верховному Совету, который к тому времени, в связи с ликвидацией СССР и запретом КПСС, фактически превратился в высший орган государственной власти в республике.
Обсуждение Концепции новой Конституции затягивалось, тогда инициативу вновь взял в свои руки президент А.Акаев. В конце мая 1992 года была образована рабочая группа из числа сотрудников Аппарата Президента и Министерства юстиции в составе: Левитин Л.И. (руководитель группы, советник президента, ныне покойный), Нарымбаев Д.И. (заведующий правовым отделом Аппарата Президента), Косаков С.К (первый заместитель Министра юстиции, ныне покойный), Чолпонбаев М.Ш. (начальник управления Министерства юстиции, ныне покойный) и Укушов М.К. (начальник управления Министерства юстиции). Эта рабочая группа в начале июня 1992 года, закрывшись в резиденции главы государства в г.Чолпон-Ата, подготовила проект новой Конституции. Вот основные ее положения.
Название государства было предложено изменить с «Республика Кыргызстан» на «Кыргызская Республика (Кыргызстан)». Закреплялись форма правления и политический режим: «Кыргызская Республика (Кыргызстан) – демократическая республика, построенная на началах правового, светского государства.»; «Государственным языком Кыргызской Республики является кыргызский язык. Кыргызская Республика проявляет государственную заботу о сохранении, равноправном и свободном развитии всех языков, которыми пользуется население республики, создает условия для их изучения.».
Предусматривалось закрепить основные принципы народовластия: «Граждане Кыргызской Республики образуют народ Кыргызстана. Народ Кыргызстана является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти Кыргызской Республики»; «Народ осуществляет свою власть непосредственно и через систему государственных органов на основе настоящей Конституции и законов»; «Для выявления воли народа законы и иные вопросы государственной жизни могут быть поставлены на референдум. Основания и порядок проведения референдума устанавливается конституционным законом.»; «Граждане Кыргызской Республики избирают Президента, депутатов Мажилиса, других своих представителей в государственных органах и органах местного самоуправления. Выборы являются свободными, проводятся общим, тайным, прямым равным голосованием. В них могут участвовать все граждане, достигшие 18 лет.».
Проектом Конституции предусматривалось закрепить следующие формы собственности: «В Кыргызской Республике земля, ее недра, воды, растительный и животный мир – все природные ресурсы, являются достоянием народа Кыргызстана.»; «Земля и ее недра могут находиться в частной собственности, собственности и владении аильных и других самоуправляющихся единиц»; «Частная собственность признается и гарантируется в Кыргызской Республике как неотъемлемое право человека, естественный источник его благосостояния, деловой и творческой активности, гарантии его экономической и личной независимости.».
В проекте Конституции были закреплены основные принципы устройства и деятельности государства: «Государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах: - всенародного избрания главы государства – Президента Кыргызской Республики, обеспечивающего единство и согласованную деятельность всех видов государственной власти и незыблемость Конституции; разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную; разделение государственной власти и местного самоуправления. Государственную власть в Кыргызской Республике представляют и осуществляют: законодательную власть Мажилис; исполнительную власть – Правительство и местная государственная администрация; судебную власть – Верховный суд, суды и судьи системы правосудия. В Кыргызской Республике наряду с государственной властью самостоятельно действует местное самоуправление. Местное самоуправление взаимодействует с государственной властью.»;
«Президент Кыргызской Республики является главой государства, его высшим должностным лицом и представляет Кыргызскую Республику внутри страны и в международных отношениях»; «Президент Кыргызской Республики избирается на четыре года. Одно и то же лицо не может быть Президентом Кыргызской Республики более двух сроков подряд.»; «Президент Кыргызской Республики руководит состоящим при нем Государственным Советом, в который входят Вице-президент, Премьер-министр, а также акимы дубанов, города Бишкек и другие лица, назначенные Президентом.»;
«Мажилис Кыргызской Республики является постоянно действующим высшим представительным органом. Мажилис осуществляет законодательную власть, а также контрольные функции. Мажилис состоит из 105 депутатов, которые избираются по территориальным и региональным избирательным округам, а также назначаются Президентом Кыргызской Республики сроком на шесть лет в следующем порядке: 78 депутатов – от территориальных избирательных округов, образованных с равной численностью избирателей на всей территории республики; 21 депутат – от региональных избирательных округов, по 3 депутата от города Бишкека, Жалал-Абадского, Иссык-Кульского, Нарынского, Ошского, Таласского и Чуйского дубанов; 6 депутатов назначаются Президентом из числа известных в республике специалистов в различных сферах деятельности. Каждые два года одна треть депутатов Мажилиса переизбираются в порядке, предусмотренном Законом.».
Необходимо отметить, что из 117 статей проекта Конституции в 30 статьях предусматривалось закрепить права, свободы и обязанности человека и гражданина в полном соответствии с Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 года: «Человеческое достоинство в Кыргызской Республике абсолютно и неприкосновенно»; «Основные права и свободы человека принадлежат каждому в Кыргызской Республике от рождения. Они признаются в качестве абсолютных, неотчуждаемых и защищаемых законом и судом от посягательств со стороны кого бы то ни было.»; «Все в Кыргызской Республике равны перед законом и судом. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации, ущемлению прав и свобод по мотивам происхождения, пола, расы, национальности, языка, вероисповедания, политических и религиозных убеждений или по каким-либо иным условиям и обстоятельствам личного или общественного характера.»; «Права и свободы человека являются в Кыргызской Республике действующими. Они как таковые определяют смысл, содержание и применение законов, обязывают законодательную, исполнительную власти, местное самоуправление и обеспечиваются правосудием.»; «В Кыргызской Республике народные обычаи и традиции, не противоречащие правам и свободам человека, поддерживаются государством.».
В июне-июле 1992 года была проведена международная экспертиза проекта Конституции, для чего были приглашены известные российские ученые-правоведы во главе с Алексеевым С.С., бывшим председателем Комитета конституционного надзора СССР, а также эксперты Европейского экономического сообщества. При этом следует отметить, что отзывы на проект были положительные.
После экспертизы проект новой Конституции был представлен на рассмотрение Конституционной комиссии под председательством президента А.Акаева и, после доработки с учетом предложений членов комиссии, в сентябре 1992 года внесен на рассмотрение Верховного Совета. Обсуждение проекта Конституции в Верховном Совете проходило нелегко, поскольку, как отмечалось выше, концепция Конституции предусматривала коренные изменения всей системы государственной власти в республике, а также реформирование основы экономической системы - отношений собственности.
Как принималась Конституция 1993 года
Верховный Совет, позднее названный «легендарным», был сформирован еще на закате КПСС и советской власти в начале 1990 года и состоял в основном из представителей партийной, советской и хозяйственной номенклатуры – секретарей партийных организаций районов и областей, председателей местных советов и их исполкомов, председателей колхозов, директоров совхозов и заводов. И, конечно же, дискуссия развернулась соответствующая – с позиций устаревших идеологических догм и стереотипов. После нескольких обсуждений в парламенте и соответствующих доработок в Конституционной комиссии, постановлением Верховного Совета от 12 декабря 1992 год проект новой Конституции был вынесен на всенародное обсуждение.
С учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе трехмесячного всенародного обсуждения, Конституционная комиссия под председательством А.Акаева доработала проект Конституции и вновь внесла на рассмотрение 12-й сессии Верховного Совета республики, которая проходила в два этапа: 12 - 19 апреля и 3 - 5 мая 1993 года.
Постатейное обсуждение проекта Конституции и принятие Конституции Жогорку Кенешем проходило тяжело, исполнительная и законодательная ветви власти тянули «одеяло власти» каждый на себя, в некоторые моменты казалось, что ситуация приобретает драматический оттенок и молодое независимое государство вообще может остаться без Конституции.
При рассмотрении проекта Конституции критика разворачивалась с разных сторон. В глазах большинства депутатов он был пронизан «буржуазной идеологией», других - был «социалистическим». Обвинения в том, что Президент наделяется властью неограниченного монарха, перемежались утверждениями, что должности главы государства хотят придать статус «английской королевы».
Но трезвый подход, политическое искусство ведущих участников конституционного процесса А.Акаева, М.Шеримкулова, Ч.Баековой, Л.Левитина, Ж.Сааданбекова, О.Текебаева, Ф.Кулова, М.Абдылдаева и других взяли верх над эмоциями консервативного большинства депутатов парламента - 5 мая новая Конституция Кыргызской Республики была принята.
Роль и значение Конституции 1993 года заключается в том, что она создала легитимную основу кыргызской государственности, основанную на общечеловеческих демократических ценностях, стала фактором общественно-политической стабилизации, обеспечив общество и государственную власть цивилизованными формами разрешения конфликтов, противоречий между ветвями власти. Здесь следует помнить о том, что в период 1992-1993 годы на постсоветском пространстве происходили трагические конфликты: гражданская война в Таджикистане, Молдавии, военные перевороты в Азербайджане и Грузии, жесткое противостояние между исполнительной и законодательной ветвями власти в России, закончившееся в начале октября 1993 года штурмом здания Верховного Совета России военными, поддержавшими президента Б.Ельцина.
В целом, в Конституции (в редакции от 5 мая 1993 г.) нашли отражение основные тенденции современного конституционализма: принцип разделения властей, частная собственность и ее неприкосновенность (при этом депутаты отклонили предложение о введении частной собственности на землю), принципы открытого общества и неприкосновенности личности, равенства всех перед законом, конституционный контроль, местное самоуправление.
В то же время конституционные нормы, регулирующие «конструкцию» властей, явились итогом компромисса, достигнутого с большей частью депутатского корпуса, настроенного на реализации принципа всевластия советов народных депутатов. Выражением этого компромисса стали нормы Конституции, разграничивающие полномочия Президента, Правительства и Жогорку Кенеша, причем со значительным перекосом в пользу последнего.
Жогорку Кенешу в процессе принятия новой Конституции удалось «отвоевать» обширные полномочия в сфере принятия кадровых решений и по осуществлению контроля за исполнением законов, что означало всеобъемлющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Именно Жогорку Кенеш определял основные направления внутренней и внешней политики государства, были созданы предпосылки для внедрения централизованной системы представительных органов местного самоуправления во главе с Жогорку Кенешем.
Это привело к нарушению баланса полномочий между ветвями государственной власти, что и стало перманентным источником «подковерной» борьбы между Президентом и Правительством с одной стороны, и Жогорку Кенешем – с другой. Летом 1994 года в Кыргызстане разразился парламентский кризис, завершившийся в начале сентября так называемым «самороспуском» легендарного парламента.
Конечным итогом политико-правового противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти стала конституционная реформа, проведенная в два этапа: в октябре 1994 года был проведен референдум, утвердивший двухпалатный Жогорку Кенеш, а в феврале 1996 года состоялся референдум, разграничивший полномочия межу ветвями власти.
(продолжение следует).
Мурат Укушов, Заслуженный юрист Кыргызской Республики
