В соответствии с пунктом 1 статьи 71 Конституции, «Жогорку Кенеш собирается на свою первую сессию не позднее 15 дней после определения результатов выборов». После того, как Жогорку Кенеш соберется на свое первое заседание, он должен принять присягу депутатов, определиться с перечнем и составом фракций, с правилами и процедурами работы, избрать спикера и вице-спикеров и сформировать Правительство. Скорее всего, вопросы формирования комитетов внутри парламента должны решаться после формирования состава Правительства, поскольку формирование комитетов занимает некоторое время, но при этом Конституция не устанавливает для этого временных ограничений и «не давит» сроками. Таким образом, одним из наиболее важных вопросов, которые предстоит решить новому Жогорку Кенешу, является формирование Правительства.
Статья 84 Конституции КР определяет порядок формирования Правительства. Формирование Правительства включает:
1) определение субъекта формирования правительства;
2) выдвижение кандидатуры на должность Премьер-министра;
3) внесение кандидатом на должность Премьер-министра в Жогорку Кенеш:
+ Программы деятельности Правительства,
+ Структуры Правительства
+ Состава Правительства.
4) «утверждение Жогорку Кенешем программы деятельности Правительства, определение им структуры и состава Правительства» (дополнительно пп.1 п.3 статьи 74).
Президент обязан в трехдневный срок издать указ о назначении Премьер-министра и остальных членов Правительства. «В случае если Президент в вышеуказанный срок не издает указ о назначении Премьер-министра и членов Правительства, они считаются назначенными» (п.5).
Текст статьи 84 является единым, логически связанным, смысл и содержание каждого последующего пункта следуют из предыдущего. Слова и словосочетания, употребляемые в статье, имеют одно и то же значение.
Способы и субъекты формирования Правительства
В зависимости от результатов выборов для формирования Правительства статья 84 предусматривает 4 попытки, в которых участвуют:
1) фракция, имеющая более половины депутатских мандатов (п.1);
2) Президент – если нет фракции, имеющей более половины депутатских мандатов, или если она не справилась с задачей по формированию Правительства –
и фракция, которой Президент предложил сформировать Правительство (п.2);
3) Президент – если фракция, которой Президент предложил сформировать Правительство в первый раз, не справилась с задачей формирования Правительства)
и фракция, которой Президент предложил сформировать Правительство во второй раз (п.3);
4) фракции, которые по своей инициативе формируют Правительство, если фракция, названная Президентом во второй раз, не справилась с этой задачей (п.4);
В любом случае основным субъектом формирования Правительства является весь Жогорку Кенеш, поскольку он «утверждает программу деятельности Правительства, определяет структуру и состав Правительства» (пункты 1-4 статьи 84 и пп.1 п.3 статьи 74).
Как коллегиальный орган парламент принимает все решения голосованием, и поэтому исход любого его решения определяется наличием в парламенте согласного большинства.
Термин «фракция» связан с партийным составом парламента и не является новым в конституционно-правовой практике Кыргызстана. Парламент, как институт, избранный в 2007 году на партийной основе, был распущен в апреле 2010 года, но Регламент Жогорку Кенеша, будучи нормативно-правовым актом, продолжает действовать.
Согласно Регламенту Жогорку Кенеша, фракция представляет собой объединение депутатов, сформированное из числа депутатов, избранных в Жогорку Кенеш по списку политической партии (статья 17). Таким образом, фракция формируется на партийной основе. Поскольку пункт 3 статьи 73 Конституции определяет, что полномочия депутата Жогорку Кенеша прекращаются досрочно в случае его выхода из фракции, это значит, что депутат не может быть вне фракции. Соответственно, фракции представляют собой объединения всех депутатов, избранных от списка определенной политической партии. Таким образом, получается, что «фракция» есть не что иное как «партия». «Партия» и «фракция» - это одно и то же.
Регламент Жогорку Кенеша требует создания фракции за день до начала работы нового состава Жогорку Кенеша либо в первый день его работы.
Сроки и процедура формирования Правительства
На формирование Правительства Конституцией отпускается строго определенный в статье 84 срок – 15 рабочих дней.
Слова «15 рабочих дней» используется в пунктах 1-4, слова «вышеуказанный срок» применяются в пунктах 1-5.
Согласно статьи 84, в течение 15 рабочих дней:
а) фракция Жогорку Кенеша должна:
o сформировать парламентское большинство;
o выдвинуть кандидатуру на должность Премьер-министра;
б) кандидат на должность Премьер-министра должен внести в Жогорку Кенеш:
o Программу деятельности Правительства,
o структуру Правительства
o и состав Правительства;
в) Жогорку Кенеш должен: утвердить программу деятельности Правительства, определить его структуру и состав.
О включении утверждения Жогорку Кенешем программы, структуры и состава Правительства в установленные Конституцией 15 рабочих дней говорят следующие положения статьи 84 Конституции:
«В случае если до истечения вышеуказанного срока Жогорку Кенеш не утвердит программу, не определит структуру и состав Правительства» (п.2);
«Если до истечения вышеуказанного срока Жогорку Кенеш не утвердит программу, не определит структуру и состав Правительства» (п.3);
«Если до истечения вышеуказанного срока Жогорку Кенеш не утвердит программу, не определит структуру и состав Правительства» (п.4)
Положения статей 2, 3, 4, 33, п.2 статьи 77 требуют, чтобы прежде чем принять эти решения Парламент публично, транспарентно:
o заслушал Программу деятельности Правительства,
o рассмотрел и получил объяснения относительно структуры Правительства и
o рассмотрел и получил объяснения относительно состава Правительства.
В идеале Жогорку Кенеш может принять все эти решения быстро, если успешной фракции удалось сформировать парламентское большинство. Парламент, будучи коллегиальным органом, должен принимать такие решения не во время пленарного заседания – это непродуктивно. Решения должны быть заранее согласованы и одобрены парламентским большинством, то есть фракциями, составляющими это большинство.
Однако само принятие решения на пленарном заседании Парламента должно проходить демократично, открыто, транспарентно. Успешная фракция или коалиция, а также кандидат в премьер-министры должны объяснить свои решения всему составу Парламента и ответить на вопросы, которые возникнут у парламентского меньшинства.
Таким образом, Конституцией предоставляется на все эти действия 15 рабочих дней. Если в течение 15 рабочих дней фракция не успевает выдвинуть кандидатуру премьер-министра, а он, в свою очередь, внести в Жогорку Кенеш программу, структуру и состав Правительства, а Парламент утвердить Программу деятельности Правительства, определить структуру и состав Правительства, то наступают необратимые последствия: право формирования Правительства переходит к следующей, предусмотренной следующим пунктом, фракции (п.1-4) или же Жогорку Кенеш теряет не только возможность сформировать Правительство, но и подлежит роспуску (п.6).
Сроки для Президента
Прочтение текста стати 84 показывает, что Конституция не включает действия Президента в 15 рабочих дней, отпущенных для формирования Правительства.
Нормы пунктов 2 и 3 статьи 84 устанавливают, соответственно:
«Президент предлагает одной из фракций в течение 15 рабочих дней сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на должность Премьер-министра» и
«Президент предлагает второй фракции в течение 15 рабочих дней сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на должность Премьер-министра».
Все пункты (1-4) содержат в своей второй части одно и то же предложение:
«Кандидат на должность Премьер-министра до истечения вышеуказанного срока вносит в Жогорку Кенеш программу, структуру и состав Правительства».
А) срок от времени проведения первого заседания Жогорку Кенеша.
Таким образом, Конституция не определяет когда, в какие сроки Президент должен сделать предложение фракции. Но из текста Основного закона понятно, что при всех вышеназванных четырех попытках «15 рабочих дней», они же «вышеуказанный срок» предоставляются на одни и те же действия: выдвижение кандидатуры премьер-министра, внесение им и получение одобрения Жогорку Кенеша на программу, структуру и состав Правительства.
Вместе с тем пункт 1 определяет, что «фракции, имеющей более половины депутатских мандатов» предоставляется 15 рабочих дней, которые отсчитываются «со дня первого заседания Жогорку Кенеша нового созыва». Из этого следует, что при применении пункта 2 в целом нужно исходить из этих сроков. Раз фракция, имеющая более половины депутатских мандатов, должна выдвинуть кандидатуру премьер-министра, а он должен внести в Жогорку Кенеш программу, структуру и состав Правительства в течение «15 рабочих дней со дня первого заседания Жогорку Кенеша нового созыва», то очевидно, по аналогии, и Президент не должен долго тянуть со своим предложением сформировать Правительство первой фракции. Однако предложение Президента не должно включаться в эти «15 рабочих дней со дня первого заседания Жогорку Кенеша нового созыва», это займет немного больше времени по следующим причинам.
Согласно пункту 1 статьи 84, в первую очередь возможность для формирования Правительства предоставляется фракции, имеющей более половины депутатских мандатов, поскольку это было изъявлением воли избирателей. Пункт 1 применяется только в случае, когда в парламенте есть фракция, имеющая более половины депутатских мандатов, поскольку слова «с ее участием» указывают на то, что для создания «коалиции фракций» тоже требуется наличие фракции, имеющей более половины депутатских мандатов.
Если по результатам выборов в Жогорку Кенеше нет фракции, имеющей более половины депутатских мандатов, или такая фракция не сумела сформировать Правительство в «вышеуказанные сроки», то применяется пункт 2 статьи 84.
По пункту 2, «В случае если до истечения вышеуказанного срока Жогорку Кенеш не утвердит программу, не определит структуру и состав Правительства либо если по результатам выборов ни одна из политических партий не получит более половины депутатских мандатов, Президент предлагает одной из фракций в течение 15 рабочих дней сформировать» Правительство.
Таким образом, Президент вступает во взаимоотношения по формированию Правительства тогда, когда нет «фракции, имеющей более половины депутатских мандатов», а значит ни одна из фракций по результатам выборов не получила большинства голосов в Жогорку Кенеше. Это значит, что парламенту предстоит нелегкая задача – сформировать коалиционное правительство и им в этом должен помочь Президент, который является тоже самостоятельным политическим «игроком» в этом процессе. Поэтому логично предположить, что Президент должен иметь некоторое количество времени для оценки возможностей фракций и определения наиболее способной из них.
Если фракциям дается 15 рабочих дней на выдвижение кандидатуры премьер-министра, программы, структуру и состава Правительства, то логично предположить, что Президент должен иметь около 5-15 рабочих дней для определения фракции, которой он предложит сформировать Правительство. И этот срок отсчитывается со дня первого заседания Жогорку Кенеша нового созыва. Но вместе с тем пробел Конституции относительно срока, в течение которого Президент должен предложить одной из фракций сформировать Правительство, можно использовать для проведения более полноценных переговоров Президента с партиями и партий между собой с тем, чтобы первый опыт формирования Правительства дал бы положительные результаты.
Б) Срок после того, как первая фракция не сформировала Правительство.
Пункт 3 предусматривает, что «Если до истечения вышеуказанного срока Жогорку Кенеш не утвердит программу, не определит структуру и состав Правительства, Президент предлагает второй фракции в течение 15 рабочих дней» сформировать Правительство. То есть если фракция, которой предложено сформировать Правительство, не справилась с этой задачей, то Президент предлагает сделать это второй фракции. Опять же Конституция не устанавливает срок для предложения Президента. И опять же, учитывая наличие пробела в Конституции, трудности создания коалиции в Парламенте, ответственности Президента в определении своего выбора, можно предположить, что этот срок может сопоставимым с 15 рабочих дней, которые предоставляются для формирования Правительства или же может быть гораздо больше.
Срок этот должен отсчитываться после 15 рабочих дней со дня, когда Президент предложил первой фракции сформировать Правительство.
Срок после того, как вторая фракция не сформировала Правительство
Согласно пункту 4, «Если до истечения вышеуказанного срока Жогорку Кенеш не утвердит программу, не определит структуру и состав Правительства, фракции по своей инициативе в течение 15 рабочих дней должны сформировать» Правительство.
Таким образом, фракция, которая по своей инициативе будет формировать Правительство, должна приступить к решению этой задачи после истечения 15 рабочих дней со дня, когда вторая фракция получила предложение Президента.
При этом Конституция не определяет, какая это должна быть фракция, то есть любая, несколько или все фракции могут попытаться сформировать Правительство по своей инициативе.
Срок после того как фракции, по своей инициативе взявшиеся сформировать Правительство, не смогли это сделать.
Согласно пункту 6, «В случае если в установленном настоящей Конституцией порядке не будет утверждена программа, определены структура и состав Правительства, Президент назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш».
Конституция в пункте 4 статьи 84 предоставляет возможность Парламенту все-таки, под угрозой досрочных выборов, сформировать Правительство. Но если после истечения 15 рабочих дней – со дня, когда вторая фракция, получившая предложение Президента, не сумела сформировать Правительство в течение 15 рабочих дней – Жогорку Кенеш не утвердит программу, состав и структуру Правительства Президент должен назначить досрочные выборы в Жогорку Кенеш. То есть этот срок составляет 30 рабочих дней со дня, когда вторая фракция получила предложение Президента сформировать Правительство.
Критерии выбора Президентом фракции, которой он предложит сформировать Правительство.
Согласно пунктов 2 и 3 статьи 84, Президент предлагает сформировать Правительство «одной из фракций» парламента. Поскольку текст Конституции не ограничивает выбор Президента какими либо требованиями, Президент имеет право выбрать любую из фракций.
Президент, исходящий из интересов страны и народа, будет стремиться выбрать такую фракцию, которая, во-первых, будет способна сформировать Правительство, во-вторых, сможет создать сильную, стабильную и долговечную коалицию, и, самое главное, которая улучшит положение страны и народа, принесет им развитие, процветание и прогресс.
Поэтому, в свою очередь, фракция/партия, желающая формировать Правительство, должна продемонстрировать свои способности и намерения, изложив свои идеи и обязательства в своей программе. По сути, программа победившей партии и должна являться программой деятельности Правительства, которое эта партия формирует. Кроме того, фракция, которая хочет принести общее благо стране, должна предложить на утверждение Парламента такую структуру и состав Правительства, которые будут способствовать наиболее эффективной работе Правительства. То есть структура Правительства должна быть целесообразна функциям, выполняемым его структурными компонентами – министерствами, а состав Правительства способствовать профессиональной и честной реализации членами Правительства утвержденной Жогорку Кенешем программы деятельности Правительства.
Последствия распада коалиции
Пункт 7 предусматривает возможность распада коалиции: «В случае утраты коалицией фракций статуса парламентского большинства Правительство формируется в порядке и сроки, предусмотренные настоящей статьей».
Поскольку утрата коалицией фракций статуса парламентского большинства не означает новых выборов в парламент и выход депутатов из фракции не возможен, то распределение мандатов в парламенте будет тем же. То есть, если не было 1) фракции, имеющей более половины депутатских мандатов (п.1), то 2) Президент предложит одной из фракций сформировать Правительство (п.2). При этом, скорее всего, отсчет сроков формирования Правительства начнется со дня утраты коалицией фракций статуса парламентского большинства. А сроки, заложенные практикой формирования прежних коалиций фракций, станут первой парламентской практикой.
Добавить свою статью
18 Октября 2010
Статья 84 Конституции Кыргызской Республики: толкование и комментарии
Стилистика и грамматика авторов сохранена.
Мнение авторов может не совпадать с позицией редакции.
Мнение авторов может не совпадать с позицией редакции.
Как разместить свой материал во «Мнениях»? Очень просто
Добавить