Анализ сценарных вариантов социальной политики, анализируемых в научных изданиях и в ходе проведенных интервью, убеждает в том, что кыргызские социологи - склоняются к выделению четырех моделей социальной политики.
Среди специалистов достаточно широко распространено мнение о предпочтительности для Кыргызстана социал-демократической модели социальной политики, для которой характерны социальная справедливость, универсализм, страхование широкого круга социальных рисков и значительные размеры предоставляемых государством социальных благ. Условиями осуществления социал-демократической модели являются рост социальной ответственности государства и увеличение ассигнований на социальные нужды за счет введения прогрессивной ставки налогообложения или, как предлагают экономисты «природной ренты», которую будут выплачивать обществу собственники земли и природных ресурсов.
Оппоненты социал-демократической модели социальной политики говорят о ее финансовых, институциональных (отсутствие развитых демократических институтов и пользующихся влиянием организаций гражданского общества) и социально-культурных ограничениях (отсутствие в кыргызском обществе ценностей социальной солидарности).
Реже кыргызские социологи высказывают симпатии либеральной модели социальной политики, предлагая ее различные компромиссные варианты.
В последние годы стала приобретать популярность разновидность либеральной модели социальной политики - социально-либеральная модель, для которой характерно частно-государственное партнерство в социальной сфере. Отчасти, как считает отдельные авторы, такая модель социальной политики в Кыргызстане уже осуществляется, поскольку социальная роль бизнеса возрастает.
Высказываются и другие точки зрения. Для одних аналитиков реформы, проводимые в Кыргызстане, являются «калькой» с западного опыта и деформируются при их пересадке на кыргызскую почву, для него - это пример «запаздывающей модернизации», когда за образец берутся практики, от которых на Западе уже отказались. Есть и более радикальные его оценки, в соответствии с которыми западные модели неприменимы в Кыргызстане, для которой должна быть выработана «собственная национальная модель социальной политики».
Дискуссия о путях реформирования социальной сферы выявила, что применительно к нашей стране предпочтительнее говорить не об идеальной, но достижимой модели социальной политики. Размышление над социальным реформированием в рамках «коридора возможностей» дает основания понять ресурсные и иные ограничения, которые возникают при попытке перенесения на кыргызскую почву западного опыта.
В качестве ограничений на пути реализации в Кыргызстане либеральной социальной политики выступают низкий уровень доходов основной массы населения, невосприимчивость кыргызского общества к ценностям либерализма, невозможность установить оптимальный для общества баланс между платными и бесплатными социальными услугами, отсутствие социально ответственной элиты. Правда, в последний тезис сторонники либеральной и социально-либеральной моделей вносят свои коррективы, утверждая, что по крайней мере в экономической элите сдвиги все же происходят, а их дальнейшее развитие станет возможно в условиях легитимации статуса частной собственности в Кыргызской Республике, развития институциональной базы и принятия законов, стимулирующих социальную ответственность.
Наиболее приближенной к кыргызской действительности, на взгляд ряда специалистов, является консервативная модель социальной политики, для которой характерны выраженная социальная дифференциация и активная роль государства в том, что касается предоставления равенства шансов и государственных гарантий в удовлетворении базовых социальных потребностей. Именно в рамках данной модели движется сегодня республиканская власть, осуществляя линию социальной поддержки населения «по заслугам».
Приближенность консервативной модели социальной политики к кыргызским условиям аргументируется возрастающей ролью кыргызского государства, активно участвующего в перераспределении доходов от использования природных ресурсов, сохранением в общественном сознании кыргызстанцев больших ожиданий в отношении государства, а также высоким уровнем занятости в бюджетных отраслях, в которых доходы напрямую зависят от государства. Оптимизм одних экспертов в отношении сильного государства следует рассматривать с поправкой на пессимизм других. «У нас нет и долгое время еще не будет социального государства и сильной социальной политики», - утверждают оппоненты официальной власти.
Материалы опроса, которым были охвачены известные кыргызские эксперты в области социальной политики (лето 2016 г.), позволяют более детально ответить на вопрос, как должна формироваться социальная политика Кыргызстана с тем, чтобы быть эффективной, реалистичной и неконфликтной. Материалы исследования позволяют выделить несколько стратегий реформирования социальной сферы, которые предлагают эксперты: стратегия трехстороннего компромисса, стратегия разноскоростного развития, стратегия опоры на «точки роста».
Стратегия трехстороннего компромисса
Предполагает выработку социальной политики, основанную на договорных отношениях между Центром и регионами, властью и гражданским обществом. В этом случае реформы становятся результатом взаимодействия различных факторов, как представителей власти, так и некоммерческих организаций. Логика договорных отношений сводится к тому, что регионы перестают быть «исполнителями» воли республиканского Центра, но превращаются в «соавторов реформ». Особенно важно в этой связи признание республиканской властью того факта, что разные регионы формулируют различные запросы в области социальной политики: для «бедных» первоочередной задачей является борьба с прогрессирующей бедностью, для «богатых» - борьба с чрезмерной социальной дифференциацией.
Влиятельным фактором социальной политики в соответствии с этой логикой должны стать некоммерческие организации, за которыми закрепляется контроль над социальной политикой. Благодаря некоммерческим организациям между обществом и властью устанавливается постоянная связь, через них социум посылает «наверх» сигналы о том, что реформы в социальной сфере буксуют или не воспринимаются населением.
У договорной практики есть свои ограничения. На сегодняшний день в Кыргызстане не существует власти, которая умела бы слышать голос «снизу», «не продавливать реформу, но синхронизировать ее с естественными тенденциями». Кроме этого любая попытка выработать консенсусное решение требует дополнительных ресурсов и времени. «Но если мы не будем двигаться по этому пути, то трудно вообще сказать, какие другие механизмы у нас окажутся работающими».
Стратегия равноскоростного развития
Предполагает, что реформы в социальной сфере не могут проводиться одновременно «по всем азимутам». Процесс реформирования, как считают сторонники этой стратегии, должен развиваться в первую очередь в тех областях, где появляются новые социальные услуги и новые виды технологий. «Под новые проекты, которые принципиально отличаются от старых, под новые технологии будут легко выстраиваться новые отношения, финансовые и организационные».
Чаще всего в этой связи упоминаются здравоохранение и высшее образование, сферы, которые быстрее других приспособились к новым рыночным условиям, хотя нередко это происходило за счет снижения качества услуг.
Есть точка зрения, что начинать реформы следовало в наиболее прозрачных секторах социальной сферы, где сформировались группы интересов и лица, их отстаивающие, и где процесс реформирования может быть проконтролирован. Параллельно с реформами в ряде секторов, считает к.с.н. Бакыт Малтабаров, необходимо создать сектор социальных услуг, который демпфировал бы негативные последствия, возникающие в результате реформ (социальная защита с широким мандатом, например, поддержка граждан, оказавшихся в сложной жизненной ситуации).
Реализация сценария разноскоростного развития предполагает, что старая бюджетная система и новая, основанная на страховании и индивидуальной
оплате социальных услуг гражданами, еще долгое время будут сосуществовать, поскольку в обществе сложились определенные образы социальной политики, сильны привычки, а новой отработанной системы, которую можно было бы перенести на кыргызскую почву, не существует.
Стратегия разноскоростного развития, как и стратегия взаимных договоренностей, - это длительный эволюционный путь, на ее реализацию может уйти от 15 до 20 лет, в течение которых новые и старые институты и практики будут сосуществовать. Главным условием ее воплощения является наличие политической воли у руководства страны, готовность действовать в социальной сфере последовательно с расчетом на длительную перспективу, не надеясь, что существует «волшебное средство», способное мгновенно перестроить логику деятельности социальных институтов.
Ограничениями на пути реализации этой стратегии являются кыргызское «неуважение к собственным институтам» и неумение кыргызских элит действовать в эволюционной, а не революционной логике.
Стратегия опоры на «точки роста»
Основывается на мысли, что дополнительные средства должны направляться на поддержку наиболее перспективных социальных практик и социальных направлений, где возможен быстрый прорыв. Она основывается на признании регионального многообразия, предлагает развивать пилотные проекты, которые уже проявили свою эффективность в ряде кыргызских регионов. Одни эксперты ссылаются на модели социальной политики, в которых инвестиции в социальную политику сосуществуют с социальной помощью «по заслугам».
Сочетание, позволяющее социальной политике выполнять двойную функцию: обеспечивать солидарность в обществе и легитимировать статус власти - вот тот путь, по которому следует двигаться. «Если бы в нашей стране был принят путь реформирования социальной сферы, основанный на опыте территорий, Кыргызстана и не пришлось бы пользоваться западными моделями, поскольку она наработала бы собственные», - убеждены авторы этой статьи.
Учитывая многообразие региональных практик, социальные аналитики утверждают: в Кыргызстане возможен коридор, в рамках которого должны укладываться различные региональные социальные политики. Но республиканская власть неверно «задает» этот коридор, в результате чего «адекватно выстроенные региональные модели рушатся».
Оптимальным, по оценкам экспертов, является гибкий механизм реформирования социальной сферы, при котором республиканская власть формулирует сценарные варианты (их должно быть несколько), которые учитывают особенности социально- экономического развития регионов, тип занятости, перспективы регионального развития. Из предложенных вариантов региональное руководство должно выбрать тот, который более всего подходит данному региону. Гибкий механизм реформирования социальной политики предполагает дифференцированную политику Центра в отношении регионов: больше свободы следует давать «богатым» самодостаточным территориям, которые дальше других продвинулись в направлении социального реформирования; меньше свободы - «дотационным» территориям, бюджет которых формируется за счет трансфертов и субвенций из республиканского бюджета.
Правда, далеко не всем специалистам этот сценарий представляется оптимальным. Социальный эффект отдельных практик сложно оценить, а опора на «точки роста» будет еще больше дифференцировать социальное пространство и препятствовать созданию «общей среды».
До сих пор анализировались стратегии, реализация которых направлена на сглаживание имеющихся противоречий и конфликтов. Экспертами предлагается еще одна стратегия - стратегия социальной борьбы, суть которой состоит в развитии социального конфликта в обществе. Обращаясь к историческому опыту и практике борьбы трудящихся за свои права на Западе, аналитики делают вывод, что иного пути достижения социальной справедливости в обществе не существует: «Без борьбы ничего не решается». Препятствиями на пути реализации этого сценария становятся слабая структурированность гражданского общества в Кыргызстане, индивидуалистическое сознание кыргызыстанцев, низкий протестный потенциал.
С началом социальных реформ в Кыргызстане остро проявилась потребность в научном осмыслении социальной проблематики. Дискуссия продемонстрировала наличие в научном сообществе различных течений, но вместе с тем выявила ряд совпадающих позиций. Во-первых, все социологи, независимо от идейных и политических пристрастий, не приемлют социальные реформы в том виде, в котором они проводятся кыргызскими властями в настоящий период. В независимом экспертном сообществе нам не удалось выявить ни одного сторонника социальных реформ образца 2005-2010 гг. и способов их реализации.
Во-вторых, все участники дискуссии полагают, что в кыргызских условиях доминирующим фактором социальной политики должен оставаться республиканский уровень власти. В этом отношении между представлениями, утвердившимися в экспертном сообществе и во властных республиканских структурах, существует огромный разрыв. Кыргызская власть, претендуя на ведущую роль в определении правил игры на поле социальной политики и оставляя за собой функцию контроля, стремится «сбросить» социальные обязательства с республиканского на региональный и муниципальный уровни власти, не всегда обеспечивая переданные полномочия соответствующими финансовыми средствами.
В-третьих, социологи солидарны в своей оценке перспектив развития социальной сферы в Кыргызстане. В краткосрочной и среднесрочной перспективе они исключают возможность осуществления в Кыргызстане модернизационного сценария, который предполагает наличие продуманной стратегии и ориентирован на рост человеческого капитала. И настаивают на том, что в ближайшие годы наиболее реалистичен инерционный сценарий, для которого характерно принятие ситуативных решений, которые зависят от политической конъюнктуры. Тормозом на пути модернизации социальной сферы признаются: отсутствие в Кыргызстане политической элиты, способной решать задачи стратегического назначения, и давление сиюминутных политических интересов над долгосрочными.
В долгосрочной перспективе модернизационные сценарии экспертами допускаются, однако их реализация или не реализация во многом будет зависеть от общих политических и экономических трендов развития кыргызского общества. Также эксперты полагают, что территориальное многообразие может привести к реализации модернизационных сценариев в отдельных регионах, тогда как другие могут остаться в «догоняющем режиме».
Продолжение следует....
Кусеин Исаев д.ф.н., профессор социологии.
Калыс Ишимканов филисоф, магистр социологии.
