Преодолеть деструкцию законодательства
В основе многих неурядиц, переживаемых Кыргызстаном, лежат полное отсутствие государственнического подхода и пренебрежение интересами государства у части общественно-политических деятелей, представителей гражданского общества, а также «реформаторов». Все они твердят о реформах, отказе от «советского наследия» и демократизации общества и государства, не понимая и не желая понимать, что эта «демократия» должна быть, в первую очередь государством, где работают законы, а не неким абстрактным обществом.
Определенные общественно-политические силы, используя такие демократические завоевания последних трех десятилетий, как свобода слова и печати, плюрализм политической деятельности, право на мирные собрания, предпринимают попытки дестабилизировать общественно-политическую ситуацию в стране. Пытаясь расшатать действующую власть, эти силы разворачивают под прикрытием демократических лозунгов экстремистскую деятельность, направленную на применение неправовых и насильственных методов для решения своих корыстных политических задач.
Известный русский литературный персонаж Козьма Прутков тем, кто пытается понять суть какой-либо проблемы, советовал: «Зри в корень!». Дело в том, что в Кыргызстане в погоне за демократией, обоснованно критикуя и отрицая недостатки законодательства советской эпохи, регулирующую политическую систему государства, правовой статус личности, взаимоотношения общества и государства, мы ударились в другую крайность – защита интересов государства, конституционного строя и его безопасности оказались отодвинутыми на второй план.
Наивно-романтическое представление о демократии привело к политическому инфантилизму, дилетантству, волюнтаризму, безответственности и вседозволенности по отношению к государству и его институтам. Ведь подрыв законных интересов государства и его главных функций заведомо ставит крест на возможности успешных реформ в политической и социальной-экономической сфере. В законотворческой и правоприменительной деятельности государственные органы – там, где речь идет о законных интересах государства, постоянно оглядываются вокруг – кабы чего не вышло: а вдруг это нарушает какие-то международные стандарты, противоречит международно-правовым принципам и государство идет зачастую на попятную, законные интересы государства остаются не защищенными.
В результате сегодня законодательство в указанной сфере, в частности Закон Кыргызской Республики «О мирных собраниях» от 23 мая 2012 года № 64, является неразумно либеральной. Иначе говоря, в сфере правового урегулирования прав и свобод граждан мы оказались, как говорится, «более святыми, чем сам Папа Римский».
По сути дела, в настоящее время мы сталкиваемся с феноменом – деструкцией законодательства. Иначе говоря – разрушающим воздействием законодательства (права) на общество и государство. Деструктивные законы (правовые нормы), как правило, не соответствует общественным ожиданиям, задачам и целям правового регулирования общественной и государственной жизни, традициям, принципам нравственности и морали общества.
Право граждан на мирные собрания вытекают как из Конституции Кыргызской Республики (часть 1 статьи 39), так и положений Всеобщей декларации прав и свобод человека (статья 20), Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 21), полноправным участником которых является Кыргызская Республика.
Так, часть 1 статьи 39 Конституции КР устанавливает: «1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний. Никто не может быть принужден к участию в собрании.» В соответствии со статьей 20 Всеобщей декларации прав и свобод человека 1948 года: «1. Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций. 2. Никто не может быть принуждаем вступать в какую-либо ассоциацию.».
В то же время, нормами международного права предусматриваются ограничения прав и свобод граждан, в том числе, на реализацию права на свободу мирного собрания.
Так, статья 29 Всеобщей декларации прав и свобод человека устанавливает: «1. Каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности. 2. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.».
Статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года устанавливает: «Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит, никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.».
Исходя из вышеуказанных норм международного права, часть 2 статьи 23 Конституции КР устанавливает следующий правовой принцип: «2. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Конституцией и законами в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц... Вводимые ограничения должны быть соразмерны указанным целям.» Кроме того, часть 1 статьи 53 Конституции закрепляет:
«1. Соблюдение правил и норм общественного поведения, уважительное отношение к интересам общества есть обязанность каждого человека. Осуществление человеком своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.».
Теперь давайте посмотрим, как регулируют организацию и проведение митингов в США, Франции и Швеции.
США
В США регулирование публичных мероприятий (митингов, демонстраций) отнесено в ведение властей штатов и на местах. Вместе с тем, практически везде дли проведения манифестации или митинга требуется получение специального разрешения на основе соответствующего заявления, бланк которого размещается на официальных веб-сайтах местных полицейских управлений или, например, Службы национальных парков, когда это относится к ее компетенции.
Выдача разрешений о проведении мероприятий производится по обязательному согласованию органов пожарной охраны, транспорта и полиции. При наличии согласия всех этих органов муниципалитет выдает организаторам специальный сертификат, удостоверяющий их официальное право на проведение манифестации, который должен быть предъявлен ими по первому требованию представителей полиции или других официальных представителей муниципалитета.
За муниципальными властями остается право «приостановить» использование городской территории, если, по их мнению, она необходима для нормального продвижения транспорта или для других общественных нужд.
В некоторых городах и штатах США в требования муниципалитетов входят и такие обязательные условия, как запрещение проведения публичных мероприятий вблизи установленных органами власти «зон тишины», правительственных кварталов, административных зданий и т.п., что направлено на обеспечение максимального уровня порядка и безопасности в местах массового скопления людей.
В случае отсутствия разрешения или нарушения одного из его положений местные власти вправе пресечь мероприятие, вплоть до использования в этих целях спецсредств, и задержать его участников. Законность действий полиции в таких ситуациях может быть оспорена по четкой процедуре - наблюдателями из Национальной гильдии юристов, которые могут быть приглашены организаторами акции. Кроме того, многочисленные НПО проводят специальные тренинги по организации и проведению публичных выступлений - с целью обеспечения их соответствия с действующим законодательством.
В столице США Вашингтоне (округ Колумбия) для проведения демонстрации необходимо не менее чем за 15 дней подать заявку в Службу национальных парков столицы, или в полицейское управление города, или в полицию по охране Капитолия и правительственных зданий. Без подачи заявки и проведения демонстрации без разрешения ее участники немедленно арестовываются.
Власти Нью-Йорка имеют право отклонить прошение о проведении митинга, если в нем отсутствуют точные сведения о состоявшихся и планируемых на будущее аналогичных мероприятиях под эгидой этих же организаторов. Если в акции планируется участие нескольких организаций, то для каждой из них требуется отдельное разрешение.
В Сан-Франциско разрешение на проведение массовых мероприятий также согласовывается с местной полицией. Стандартная анкета, заполняемая организаторами шествия, содержит сведения о цели акции, месте встречи демонстрантов, схеме их передвижения, описание видов технических и звуковых средств, используемых в ходе манифестации. Заявитель подписывается и под тем, что в случае нарушения сроков и времени проведения акции, а также действующих законов любым из его участников, митинг может быть досрочно прекращен властями. В приложении к заявке подписант обязуется создать все необходимые условия для пикетчиков, предусмотрев возможность участия инвалидов и людей с ограниченными возможностями.
В Лос-Анджелесе разрешение на проведение публичных манифестаций оформляется в специальном отделении местной полиции. Заявка подается не позднее, чем за 40 дней, с обязательным приложением к ней расписки в соблюдении норм безопасности. В отличие от других городов, в Лос-Анджелесе существует ограничение по протяженности маршрута движения демонстрантов: он не должен превышать 5 км. Кроме того, Лос-Анджелес - один из немногих городов, где за разрешение провести митинг или шествие необходимо заплатить $300.
Наряду с общим законодательством, регулирующим организацию и проведения митингов и демонстраций, в большинстве стран существует также специальное законодательство, направленное на пресечение массовых беспорядков, включающее соответствующие полномочия полиции и даже армии.
В США законодательство о публичных беспорядках относит к ним любые нарушения общественного порядка, связанные с совершением акта насилия группой из 3 или более лиц, который вызывает непосредственную опасность или приводит к ущербу, или причинению телесных повреждений по отношению к не принадлежащим им собственности или другому лицу.
По разъяснению Министерства юстиции, публичные беспорядки - это скопление группы людей, совершающих насильственные акты, либо хулигански себя проявляющих, чем они ставят под угрозу других граждан, либо собственность, либо общественное спокойствие. К публичным беспорядкам примыкает и такое правонарушение как подстрекательство к публичным беспорядкам - попытка лица вовлечь других лиц в действия, образующие состав публичных беспорядков.
Полиции США предоставлено право производить аресты при массовых скоплениях людей или предъявлять определенные требования к собравшимся, в том числе, и требование «разойтись». Аресты или требования «разойтись» допустимы, если собравшиеся нарушают распоряжения местных властей, проводят демонстрации без соответствующего разрешения; если среди собравшихся раздаются прямые призывы к насильственным противоправным действиям; если собравшиеся блокируют движение на улицах либо каким-то образом угрожают другим гражданам; если собравшиеся допускают хулиганские или непристойные действия.
Франция
Основным законодательным актом, устанавливающий порядок проведения демонстраций, является Декрет (Закон) 1935 года с изменениями 1960 и 2000 годов. Статья 1 Декрета (Закона) требует: «О каждом собрании, шествии, манифестации и т.д. в общественном месте должно быть в обязательном порядке сделано предварительное уведомление».
Согласно статье 2 Декрета «заявление представляется в мэрию коммуны или же в мэрии разных коммун на территории, где должна пройти манифестация, по крайней мере, за три полных дня и не более чем за пятнадцать дней до проведения манифестации. В Париже и для коммун департамента Сены заявление делается в префектуре полиции». В тех коммунах, где нет своей местной полиции, а есть и действуют подразделения Национальной полиции, уведомление направляется префекту или супрефекту.
В уведомлении указываются имена и адреса организаторов демонстрации, подписывается оно не менее чем тремя организаторами демонстрации, проживающими на территории того департамента, где будет происходить демонстрация. Кроме того, в уведомлении сообщаются цели демонстрации, место, время и дата ее проведения, а также планируемый маршрут движения, если предполагается шествие, и ожидаемое число участников. Лицу, вручающему уведомление, немедленно выдается расписка в его получении соответствующим органом.
Во Франции действуют специальные нормативные акты, определяющие скопления народа, не являющиеся демонстрациями. В Уголовном Кодексе Франции (Отдел II, ст. 431-3) конкретизировано, что считать «сборищем».
«Сборищем является любое скопление людей на каком-либо общественном пути или в каком-либо общественно месте, способное нарушить общественный порядок.
Сборище может быть рассеяно публичными силовыми ведомствами после двух требований разойтись, оставшихся без результата, исходящих от префекта, супрефекта, мэра или одного из его заместителей, любого должностного лица судебной полиции, ответственного за общественную безопасность или любого другого должностного лица судебной полиции, имеющего знаки отличия, соответствующие его полномочиям».
Умышленное продолжение участия в сборище после требований разойтись (даже для тех, кто не имеет при себе оружия) грозит тюремным заключением сроком на один год или эквивалентным денежным штрафом. Для вооруженных людей само участие в сборище наказывается тремя годами тюремного заключения, умышленное продолжение такого участия после требований разойтись увеличивает этот срок до пяти лет.
Вооруженными сборища считаются в тех случаях, если:
а) один из участников имеет оружие, явно видимое и распознаваемое;
б) многие участники имеют спрятанное оружие или предметы, которые могут служить оружием или специально принесены в этих целях. Если оружие явно и распознаваемо, никакие возражения, оправдания и протесты участников полицией не принимаются; правило «если участники терпят в своих рядах вооруженного человека и не прогоняют его - сборище является вооруженным» является нормой.
Если же оружие или предметы, его заменяющие, были спрятаны и участники не могли их видеть, но, тем не менее, обнаруживается, что два или более участников имеют оружие или предметы, его заменяющие, полиция изымает их и требует подробных объяснений.
Провоцирование вооруженного сборища (т.е., призывы к нему в устной форме или выразившиеся в расклейке либо в любой форме распространения листовок, текстов, изображений) также карается одним годом тюремного заключения. Если же подобная провокация привела к результату (форма этого результата Кодексом также не конкретизируется), то предельная планка срока заключения повышается до семи лет.
Демонстрация или манифестация, о которой не было предварительного уведомления, либо запрещенная (в порядке, установленном законом) демонстрация в случае ее проведения, либо предоставление неполного или неточного заявления, способного ввести в заблуждение относительно цели и условий предполагаемой манифестации – наказываются шестью месяцами тюремного заключения.
Полиция Франции имеет право предъявить собравшимся требование о том, чтобы они разошлись, а также сделать предупреждение о том, что в противном случае будет применена сила. Статья 431-3 Уголовного Кодекса Франции оговаривает два случая, когда полиция может применить силу непосредственно (без предварительного предупреждения):
а) насильственные действия направлены против представителей органов правопорядка;
б) органы охраны правопорядка не в состоянии иначе защитить территорию, которую они занимают.
Швеция
В соответствии с конституцией Швеции (ст.14) проведение собраний и демонстраций относится к основным правам и свободам граждан страны. Эти права охраняются и гарантируются законом, согласно которому свобода собраний и демонстраций может ограничиваться лишь в интересах государственной безопасности, порядка и безопасности на собраниях и демонстрациях, а также в интересах уличного движения или противодействия эпидемиям.
Основными нормативными актами, регулирующими действия органов исполнительной власти, в частности, полиции, по обеспечению данных прав и свобод, а также контроля над их обеспечением, являются Закон о полиции 1984 года № 387, Закон об общественных собраниях 1956 года № 618, а также Устав общественного порядка № 617. Наряду с этими законами, действует целый ряд других нормативных актов и служебных инструкций, уточняющих и конкретизирующих названные законы.
Для проведения демонстрации, митинга или другого вида общественного собрания численностью более 15 человек необходимо получить разрешение от полицейских властей основного, низшего звена, которым организаторы мероприятия подают заявление не позднее, чем за 7 дней до его проведения (§5 закона № 618). В заявлении должны содержаться сведения об организаторах, времени и месте собрания, его характере и организационных формах, включая необходимые меры безопасности и порядка проведения.
Важно, однако, то, что если митинг или демонстрация будут разогнаны полицией в связи с нарушением закона (возможная угроза государству, нарушение общественного порядка и т.п.), то в будущем просьбы организатора данного собрания о разрешении проведения нового мероприятия будут рассматриваться более тщательно, либо вообще будут отклонены.
Зная численность участников массового мероприятия, полицейские власти Швеции предпринимают меры, обеспечивающие контроль над развитием событий: ограждения, сопровождение колонны пешими и конными полицейскими, сосредоточение в узловых пунктах резервных сил, автомашин, снабженных различной аппаратурой и т.п.
Решение о вмешательстве полиции в актуальной ситуации принимается главой полицейского участка, который опирается на §§10-12 Закона об общественных собраниях. В §§13-16 указывается способ обжалования действий полиции и губернского управления по выполнению данного закона, а также виды санкций против полицейских-нарушителей. В Законе о полиции 1984 года специально подчеркиваются общие принципы действий полиции: вмешательство полиции не должно создавать большего беспорядка, чем тот, против которого оно применяется.
Уголовный Кодекс Швеции, действующий с 1965 года, в главе 16 определяет преступление против публичного порядка. В статье 1 говорится: «если толпа людей нарушает общественный порядок, показывая намерение использовать групповое насилие против публичной власти или иным путем принудить к чему-либо или воспрепятствовать применяемым мерам, не расходится, когда власти приказывают это сделать, то подстрекатели и руководители должны быть приговорены к тюремному заключению на срок не более 4 лет, а другие участники действий, предпринятых толпой, к уплате штрафа или к тюремному заключению на срок не более 2 лет за заговор».
Ответственности за заговор подлежат подстрекатели организаторы, а также активные участники предпринятых толпой действий, если она с намерением, указанным в статье 1, переходит к совершению группового насилия в отношении людей или имущества, независимо от того, делается ли это в присутствии властей или нет (статья 2 УК).
Согласно статье 6 Уголовного Кодекса «лицо, публично распространяющее ложный слух или другое не соответствующее истине утверждение, способное создать опасность публичному спокойствию, порядку или безопасности, должно быть приговорено к уплате штрафа или к тюремному заключению на срок не более 2 лет».
Таким образом, Закон Кыргызской Республики «О мирных собраниях» от 23 мая 2012 г. неразумно либерален по сравнению с законодательством скажем так, «самых демократичных стран мира», которые жестко заточены на защиту общественного порядка и законных интересов государства!
Ситуация, сложившаяся с деструктивным законодательством в сфере регулирования политических партий, общественных организаций, в том числе религиозных организаций, мирных собраний, средств массовой информации и т.д., со всей очевидностью показывает, что назрела необходимость в проведении анализа законотворческой деятельности государственных органов и ревизии действующего законодательства для выявления в законах и других нормативных правовых актах норм, содержащих потенциальные риски дестабилизации и дезорганизации власти, скрытые угрозы единству и целостности страны, национальной безопасности, общественного порядка, здоровью и нравственности населения.
При этом создание механизма сдержек и противовесов, защищающего правовую систему государства от принятия деструктивных законодательных решений должно стать приоритетным направлением в ходе совершенствования законотворческой деятельности государственных органов.
Материал по зарубежному законодательству подготовлен на основе открытых источников
Мурат Укушов, заслуженный юрист Кыргызской Республики.
