Таким образом необходимо отметить, что в самых «демократических государствах» мира – Великобритании, Германии, США, Франции и Швеции - законодательство, регулирующее порядок проведения мирных собраний (митингов, демонстраций, шествий, пикетов) на самом деле имеет жесткий, ограничительный характер: обязательные разрешительные процедуры (в отличие от процедуры уведомления, который закреплен в Кыргызстане), ограничения по месту и времени проведения собраний, ограничения по содержанию собраний, ответственность организаторов и жесткие санкции за злоупотребление этими самыми свободами, вплоть до тюремного заключения (см. части первую и вторую настоящей статьи).
Между тем в Кыргызстане, так называемая «либеральная» часть общественности часто апеллирует к опыту стран Запада. Однако, следует иметь в виду, что сам по себе зарубежный опыт в части соблюдения прав и свобод граждан далеко не однозначен, и зачастую к таким апелляциям «либералов» следует подходить достаточно осторожно, там многое от лукавого. Как это видно из приведенных примеров, законодательство Евросоюза и США жестко заточены на защиту общественного порядка и законных интересов государства. Там в законодательном порядке гражданам предоставлена возможность вступать в однополые браки, но когда дело касается обеспечения общественного порядка и законности власти меры принимают суровые.
В настоящее время развитие новых информационных технологий, в частности, социальных сетей, привело к появлению новых возможностей для осуществления права граждан на свободу собраний, но и породило новые проблемы для государства. Социальные сети значительно облегчают и ускоряют распространение информации о проведении собраний (митингов, демонстраций, шествий, пикетов) и мобилизацию их участников. Это, в свою очередь, приводит к появлению совершенно нового явления, а именно собраний без определенного организатора или организаторов, именуемых «безлидерными собраниями». Такие собрания, организуемые по инициативе одновременно многих участников социальных сетей - будь они запланированными или спонтанными - отличаются отсутствием идентифицируемой стороны, с которой властям можно было бы вести переговоры по организационным вопросам.
Эта новая тенденция использования современных информационных технологий для организации митингов, демонстраций, шествий и пикетов представляет значительную проблему для для органов власти и местного самоуправления, а также правоохранительных органов, что требует адаптации законодательства и политики к новым условиям.
Предложения по совершенствованию действующего Закона о мирных собраниях
Исходя из норм международного права и международной практики правового регулирования организации и проведения мирных собраний (см. части первую и вторую настоящей статьи), предлагается следующее.
1. Действующий Закон Кыргызской Республики «О мирных собраниях» не включает в свое содержание понятий разных форм мирных собраний – таких как митинги, демонстрации, шествия и пикеты, с необходимым их правовым толкованием. В связи с чем, предлагается закрепить в Законе (в статье 3) следующее толкование форм мирных собраний:
«Собрание - намеренный или временный мирный сбор граждан в определенном общественном месте с целью выражения общих интересов, а также для их совместного обсуждения и принятий решений по вопросам, имеющим государственное и общественное значение;
Митинг - мирное собрание граждан под открытым небом, проводимое с целью выражения коллективного или общественного мнения с использованием (или без такового) технических и визуальных средств, после которого принимается резолюция с какими-либо рекомендациями к власти или призывом граждан.
Демонстрация - это мирное движение граждан по определенному маршруту в городе или другом населенном пункте с использованием технических и визуальных средств, с целью выразить свою позицию или привлечение внимания по каким-либо вопросам, имеющим государственное и общественное значение.
Шествие - это мирное движение, передвижение, прохождение граждан по определенным улицам и дорогам в городе или другом населенном пункте с использованием технических и визуальных средств с целью привлечение внимания к определенным проблемам и вопросам, имеющим государственное и общественное значение.
Пикетирование - это мирный сбор у конкретного объекта одного гражданина или немногочисленной группы граждан с использованием технических и визуальных средств, с целью выражения мнения по вопросам, имеющим государственное и общественное значение.»
2. В части 5 статьи 4 действующего Закона предлагается исключить пункты 1 и 3, которыми государственным органам и органам местного самоуправления запрещается давать оценку целесообразности проведения мирных собраний, а также определять время, место проведения и маршруты движения мирного собрания. Между тем, как это вытекает из практики США, Германии, Франции и других «демократических» стран, компетентные органы государства наделены полномочиями по даче оценки целесообразности проведения мирных собраний, определять время, место проведения и маршруты движения исходя из необходимости обеспечения общественного порядка, безопасности граждан.
3. В действующей норме части 1 статьи 8 Закона установлено, что мероприятия по обеспечению общественного порядка и безопасности проведения мирных собраний, а также работа коммунальных и иных служб, осуществляются на безвозмездной основе. Учитывая международную практику, а также действующие рыночные механизмы в деятельности коммунальных и иных служб городов и других населенных пунктов, предлагается закрепить в Законе следующие положения:
«Мероприятия по обеспечению общественного порядка и безопасности проведения мирных собраний, в том числе необходимые процедуры оцепления, сопровождения участников мирного собрания, перекрытия или изменения маршрутов движения транспорта, установки дорожных знаков и иные мероприятия обеспечения безопасности на дорогах, проводимые органами внутренних дел и другими правоохранительными органами, осуществляются на безвозмездной основе.
Работа коммунальных служб и иных служб (скорая медицинская помощь, противопожарная служба и другие службы) по уборке мусора, восстановлению испорченных зеленых насаждений и иного ущерба, непосредственно связанные с проведением мирного собрания, оплачиваются организаторами мирного собрания согласно счетам, выставляемым органами местного самоуправления или местными государственными администрациями.
При отказе организаторов мирного собрания от возмещения расходов коммунальных служб и иных служб (скорая медицинская помощь, противопожарная служба и другие службы), связанные с проведением мирного собрания, расходы взыскиваются с организаторов в порядке гражданского судопроизводства.
При наличии оснований, лица, виновные в причинении материального и иного ущерба государственному или коммунальному имуществу, собственности юридических лиц и граждан, подлежат привлечению к гражданско-правовой ответственности в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики.».
4. Исходя из международной практики регулирования мирных собраний, предлагается дополнить действующий Закон положениями, которые закрепляют требования к личности организаторов мирного собрания, их права, обязанности и ответственность:
«Организатором мирного собрания могут быть один или несколько граждан Кыргызской Республики, политические партии, другие общественные объединения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению мирного собрания в соответствии с требованиями настоящего Закона.
Не могут быть организатором мирного собрания: 1) лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно дееспособным, а также лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда; 2) лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления либо два и более раза привлекавшееся к ответственности за правонарушения; 3) политическая партия, общественное объединение, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном законом порядке.
Организатор мирного собрания имеет право: 1) проводить мирные собрания в соответствии с требованиями настоящего Закона; 2) проводить предварительную агитацию в поддержку целей публичного мероприятия через средства массовой информации, путем распространения листовок, изготовления плакатов, транспарантов, лозунгов и в иных формах, не противоречащих законодательству Кыргызской Республики; 3) уполномочивать отдельных участников мирного собрания выполнять распорядительные функции по его организации и проведению, взаимодействию с представителями государственных органов, органом местного самоуправления, обеспечению безопасности участников мирного собрания; 4) организовывать сбор подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан; 5) требовать от уполномоченного представителя органа внутренних дел удалить с места проведения мирного собрания лиц, не выполняющих законных требований организатора.
Организатор мирного собрания обязан: 1) подать в местную государственную администрацию или орган местного самоуправления уведомление о проведении мирного собрания в порядке, установленном статьей 11 настоящего Закона; 2) не позднее чем за 10 дней до проведения мирного собрания (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать местную государственную администрацию или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения мирного собрания, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия; 3) обеспечивать соблюдение условий проведения собрания; 4) требовать от участников мирного собрания соблюдения законности, общественного порядка и регламента проведения мирного собрания; 5) обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении мирного собрания, а в случаях, предусмотренных настоящим Законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем местной государственной администрации, органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования; 6) приостанавливать мирное собрание или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий; 7) принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение мирного собрания количества участников, если превышение количества таких участников создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников мирного собрания или других лиц либо угрозу причинения ущерба государственному или коммунальному имуществу, собственности юридических лиц и граждан; 8) обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения мирного собрания; 9) довести до сведения участников мирного собрания требование уполномоченного представителя местной государственной администрации, органа местного самоуправления или органа внутренних дел о приостановлении или прекращении мирного собрания; 10) иметь отличительный знак организатора мирного собрания; 11) лица, уполномоченные организатором мирного собрания для организации и проведению мирного собрания, также обязаны иметь отличительный знак; 12) требовать от участников мирного собрания не скрывать свое лицо, в том числе не использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности.
Лица, не подчинившиеся законным требованиям организатора мирного собрания, могут быть удалены с места проведения данного публичного мероприятия сотрудниками органов внутренних дел по предложению организатора мирного собрания.
Организатор мирного собрания в случае неисполнения им своих обязанностей несет гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный участниками мирного собрания. Возмещение вреда осуществляется в порядке гражданского судопроизводства.»
5. Исходя из международной практики регулирования митингов (США, Германия, Франция и др. страны) в части 2 статьи 12 действующего Закона предлагается определить места, где не могут проводиться митинги:
«В целях обеспечения безопасности участников мирного собрания, защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц, мирные собрания не могут проводиться: 1) на территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности (не менее 300 метров); 2) на территории, прилегающим к путепроводам, железнодорожным дорогам, нефте-, газопроводам, высоковольтным линиям электропередачи, автомобильным дорогам республиканского значения (не менее 300 метров); 3) на территории, непосредственно прилегающие к административным здания органов государственной власти и органов местного самоуправления, к зданиям, занимаемым судами, правоохранительными органами, территории и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (не менее 100 метров); 4) на центральной площади столицы Кыргызской Республики города Бишкек - «Площадь Алатоо»; 5) «Площадь Победы» столицы Кыргызской Республики города Бишкек; 6) на территории пограничной зоны, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (не менее 150 метров).».
6. Исходя из международной практики правового регулирования митингов (США, Германия, Франция, Великобритания и др. страны) предлагается дополнить действующий Закон специальной главой, который регулирует особенности проведения митинга в столице Кыргызской Республики городе Бишкеке. Предлагаемые правовые особенности следующие:
«Уведомление о проведении мирного собрания.
1. Уведомление о проведении мирного собрания подается организатором(ами) в мэрию города Бишкек или в районную администрацию мэрии города Бишкек по территориальности в письменном виде не менее чем за 14 дней до ее начала.
2. Уведомление, кроме сведений, указанных в части 2 статьи 11 действующего Закона, должно содержать следующие сведения: 1) обязательство организаторов мирного собрания по соблюдению общественного порядка и настоящего Закона; 2) обязательство организаторов мирного собрания об оплате расходов, связанных с уборкой территории коммунальными службами мэрии города Бишкек после проведения на ней мирного собрания, а также других возможных расходов, связанных с работой иных служб мэрии города Бишкек (скорая медицинская помощь, противопожарная служба, коммунальная служба и другие службы).
3. Уведомление рассматривается мэрией города Бишкек или районной администрацией мэрии города Бишкек в течение 3-х дней со дня его регистрации. Исходя от предполагаемого количества участников мирного собрания, мэрия города Бишкек или районная администрация мэрии города определяет организаторам мирного собрания одно из мест, установленных для проведения мирных собраний в столице Кыргызской Республики городе Бишкек.».
При этом следует иметь в виду, что уведомительный характер проведения мирных собраний не означает, что мэрия или районная администрация города Бишкек должны давать разрешения на их проведение. Но местная власть, как это вытекает из международной практики правового регулирования мирных собраний, должна и обязана определять места, порядок и время, согласовывать эти позиции с организаторами мирного собрания.
7. Место сбора и проведения мирных собраний. Местом сбора и проведения мирных собраний в столице Кыргызской Республики городе Бишкек предлагается определить: 1) сквер у памятника А. М. Горького, ограниченный улицами Коенкозова, Рыскулова, Исанова и Пушкина; 2) парк «Молодежный» в северо-западном районе, на пересечении ул. Махатмы Ганди и пр. Жибек-Жолу; 3) парк Победы имени Д.Асанова в южной части города.
8. Ограничения, связанные с проведением мирного собрания. Предлагается закрепить в действующем Законе следующие положения:
«1. Установка специальных сборных конструкций и других сооружений на месте проведения мирного собрания допускается только с разрешения мэрии города Бишкек или районной администрации мэрии города Бишкек и Бишкекглавархитектуры на строго определенное время с соблюдением строительных, культурно-эстетических и санитарных требований.
2. Не допускается установка временных объектов (палаток, юрт), разведение костров, приготовление пищи на месте проведения мирного собрания, свалка мусора.
3. Не допускается воспрепятствование работе государственных и муниципальных учреждений, организаций и предприятий всех форм собственности, распитие участниками мирного собрания спиртных напитков, появление их в пьяном или другом виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, участие в мирном собрании несовершеннолетних детей.
4. Запрещается использование звукоусиливающей аппаратуры излишней мощности, плакатов, транспарантов, лозунгов и вывесок антиконституционного и экстремистского характера, оскорбляющего честь и достоинство человека, а также световых и взрывчатых средств.».
9. Возмещение расходов, понесенных службами мэрии города Бишкек. Предлагается закрепить в действующем Законе следующие положения:
«1. Расходы по уборке мусора, иной ущерб, непосредственно связанный с проведением мирного собрания, подлежит возмещению за счет организаторов мирного собрания, согласно счетам, выставляемым мэрией города Бишкек или районными администрациями города Бишкек.
2. При невыполнении своих обязательств по оплате расходов, связанных с уборкой территории коммунальными службами мэрии города Бишкек после проведения на ней мирного собрания, а также других расходов, понесенных иными службами мэрии города Бишкек при проведении мирного собрания (скорая медицинская помощь, противопожарная служба, служба спасения, служба санитарной очистки террритории и другие службы), указанные расходы взыскиваются с организаторов мирного собрания в порядке гражданского судопроизводства.
3. При наличии оснований, лица, виновные в причинении материального и иного ущерба имуществу города Бишкек, собственности юридических лиц и граждан, подлежат привлечению к ответственности в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики.».
Таким образом, предлагается установить, что убытки по уборке мусора, иной ущерб непосредственно связанный с организуемыми мероприятиями, подлежат возмещению за счет организаторов акций, поскольку после их завершения практически все силы коммунальных служб Бишкека направляются на очистку мусора и восстановления элементов благоустройства. Практика показала, что без установления правил по возмещению расходов городских служб, невозможно органам местного самоуправления города Бишкек взыскать материальный ущерб и привлечь к ответственности нарушителей.
10. Право иностранных граждан и лиц без гражданства на мирное собрание. Предлагается закрепить в действующем Законе следующее положение:
«Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории города Бишкек на законных основаниях, также пользуются правом собираться мирно, без оружия, свободно проводить на территории города Бишкек митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия в соответствии с настоящим Законом.».
11. Обязанности органов местного самоуправления города Бишкек при организации и проведении мирного собрания. Предлагается закрепить в действующем Законе следующие положения:
«1. Мэрия города Бишкек и районные администрации мэрии города Бишкек обязаны:
1) принять и в установленном порядке зарегистрировать уведомление о намерении организации мирного собрания;
2) принять решение об определении места проведения мирного собрания в течение 3-х дней со дня регистрации уведомления;
3) принять меры к обеспечению общественного порядка, безопасности, как участников этих акций, так и других граждан, по защите их имущественных интересов;
2. Мэрия города Бишкек и районные администрации мэрии города Бишкек производят расчет норм предельной заполняемости территории в месте проведения мирного собрания исходя из возможности беспрепятственного нахождения одного человека на одном квадратном метре территории.».
Итак, права и свободы людей не могут быть абсолютными. Как известно, «благими намерениями вымощена дорога в ад», именно поэтому нормами международного права предусматриваются ограничения прав и свобод граждан, в том числе, на реализацию права на свободу мирного собрания.
С учетом вышеизложенного считаю, что предлагаемые меры по совершенствованию правового урегулирования проведения мирных собраний (митингов, демонстраций, шествий и пикетов) являются актуальными, необходимыми. Прежде всего, предлагаемые предложения по совершенствованию действующего Закона о мирных собраниях, с учетом опыта «демократических» государств Европы и США, направлены на обеспечение условий реализации прав граждан на проведение мирных собраний, без нарушения прав и свобод других граждан, в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения.
Мурат Укушов, заслуженный юрист Кыргызской Республики.
