Итак, жесткое уголовное законодательство и эффективная деятельность правоохранительных органов позволили властям Сингапура взять под строжайший контроль криминогенную обстановку в стране и обеспечить достаточно низкий уровень преступности в стране. Сингапур является одним из самых безопасных (2-е место в мире после Люксембурга) как для своих граждан, так и для иностранных туристов, государств. В соответствии с международными рейтингами Сингапур является одним из наименее коррумпированных государств мира.
Достижения Сингапура в сфере борьбы с преступностью и, в первую очередь с ее организованными формами и коррупцией впечатляют. Авторитарными методами правительство этой страны держит под контролем организованную преступность и бюрократию, успешно справляется с задачей предупреждения коррупции. И во многом за счет этого обеспечивает благоприятный инвестиционный климат Сингапура.
У высочайшей безопасности в Сингапуре есть и другая сторона, которая наверняка нашим «правозащитникам» и «демократам» покажется отрицательной, – чрезвычайно жесткие законы, в том числе применяется смертная казнь, из наказаний, помимо штрафов и тюремного заключения, успешно применяется порка палками. И при том при всем закон в Сингапуре действительно неотвратим, и избежать наказания «договорившись», как это нередко происходит в Кыргызстане, не получится. Это первое правило безопасности по-сингапурски.
Вряд ли возможно воспроизвести у нас сингапурскую стратегию борьбы с преступностью и коррупцией целиком, так как город-государство имеет свою неповторимую историю и менталитет населения, географическое расположение и особенности политического управления.
Однако Кыргызстану стоит позаимствовать опыт Сингапура по организации системного противодействия организованной преступности и коррупции, который помимо непосредственного преследования членов «триады» и коррупционеров предполагает проведение мер предупреждения и контроля, постоянного пересмотра уголовного и процессуального законодательства, повышения окладов чиновникам в системе государственной и муниципальной службы, эффективную пропаганду идей верховенства закона и «чистых чиновничьих рук». Реальная борьба с преступностью и коррупцией - это не разовая кампания, для проведения которой назначены сроки. Это направление государственной деятельности, которое должно вестись системно и непрерывно. И, в первую очередь, необходимо изменить менталитет широких слоев населения Кыргызстана. Очень важно, чтобы все происходящее было понятно гражданам страны, чтобы они могли разобраться сами и оценить действия властей по борьбе с организованной преступностью и коррупцией.
Проблемы в сфере борьбы с организованной преступностью в Кыргызстане и пути их решения
Никого не нужно убеждать в том, что организованная преступность сегодня является реальной угрозой и для государства, и для общества в целом. Организованная преступность оказывает существенное влияние на все сферы общественной жизни, нарушает нормальное функционирование государственного аппарата, социальной и экономической сферы, считается одной из основных угроз безопасности человека и препятствует устойчивому развитию нашей страны. Все это порождает криминогенную ситуацию, которая требует принятия неотложных законодательных и организационно-управленческих мер, направленных на повышение эффективности борьбы с организованной преступностью.
К сожалению, несколько лет назад было принято решение об упразднении подразделений Министерства внутренних дел по борьбе с организованной преступностью (ГУБОП). Функция ГУБОП была искусственно разделена между тремя направлениями, теперь ею занимаются Главное управление уголовного розыска, Служба по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, Служба по противодействию экстремизму и незаконной миграции. Результатом ликвидации подразделений ГУБОП МВД фактически стал развал прежней системы оперативного контроля за лидерами и активными участниками организованных преступных формирований, аппаратная неразбериха, которая резко снизила эффективность работы, оказался потерян наступательный эффект, утрачены работающие механизмы получения, сбора, обработки, использования оперативной информации, в том числе по имуществу членов ОПГ для их последующей конфискации.
Несмотря на тяжесть совершенных преступлений и криминальное прошлое членов организованных преступных группировок (далее - ОПГ), к ним применяются меры пресечения, как правило, не связанные с заключением под стражу. Относительно применяемых к членам ОПГ видов наказания необходимо отметить, что значительную их часть составляют штрафы, условное осуждение, лишение свободы с отбыванием наказания в колониях-поселениях. Имеются случаи, когда в отношении активных членов ОПГ вносятся представления о переводе их в колонии-поселения, а также об условно-досрочном освобождении или применении актов амнистии.
Нынешние преступные сообщества многофункциональны и могут действовать в масштабе не только регионов, но и обретать форму транснациональной организованной преступности (наркобизнес, коррупция, контрабанда, терроризм, экстремизм, торговля людьми, оружием и технологиями) с широко разветвленными, законспирированными преступными связями. В последние годы криминальные сводки свидетельствуют об усилении деятельности криминальных группировок в Российской Федерации, состоящих из выходцев из Кыргызской Республики, которые занимаются вымогательством и другими противоправными насильственными действиями в отношении граждан Кыргызской Республики.
Существование организованной преступности невозможно без коррупции, так как криминальные сообщества, располагая значительными финансовыми ресурсами, используют для достижения своих целей коррумпированных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, пытаются организовать проникновение своих членов в правоохранительные органы, в представительные органы местного самоуправления (местные кенеши), и в органы законодательной и исполнительной государственной власти.
Учитывая высокую степень конспирации ОПГ, профилактические меры воздействия в отношении них должны сопровождаться более глубокой разработкой оперативно-розыскной деятельности, в связи с чем необходимо предоставить возможность правоохранительным органам, осуществляющим противодействие организованной преступности, применять все меры упреждающего характера.
Отсутствие реальных механизмов физической защиты потерпевших, свидетелей, подозреваемых и обвиняемых также отрицательно сказывается на результатах борьбы с организованной преступностью. Необходимо разработать механизмы проведения судебных процессов без участия свидетелей и потерпевших в целях их защиты (путем безвизуального контакта во время следствия и судебных процессов или применения видеотехнических средств). По опыту Сингапура также следует подумать о том, чтобы членов ОПГ вывести из-под действия уголовно-процессуального закона, привлекать их к без уголовной ответственности без рассмотрения дела в суде.
Кроме этого, в этом плане есть пример Грузии, где введена уголовная ответственность за само пребывание в статусе «вора в законе» и него есть очевидный положительный результат – абсолютное большинство преступных авторитетов покинуло Грузию, остальные сидят в тюрьмах. В этой связи актуальным является необходимость восстановления в уголовном законе правового института особо опасных рецидивистов и полноценного административного надзора за ними. В старое время, когда любой уголовный авторитет освобождался из мест лишения свободы он попадал под жесткий надзор милиции и оперативных служб.
Для повышения эффективности борьбы с организованной преступностью необходимо внедрить механизмы внесудебного соглашения о сотрудничестве между сторонами обвинения и членами организованных преступных группировок, то есть, на законодательном уровне необходимо закрепить рамки правового компромисса («сделок») с лицами, согласными изобличить лидеров преступных сообществ, гарантируя им соответствующую государственную защиту.
Необходимо также решать вопросы об образовании специализированных подразделений правоохранительных органов по борьбе с организованной преступностью. Необходимо совершенствование специальной системы мест содержания привлеченных к уголовной ответственности или отбывающих наказание субъектов организованной преступности: обеспечение раздельного содержания в местах лишения свободы лидеров и участников организованных преступных групп и сообществ.
Основными проблемами противодействия организованной преступности являются отсутствие в государственных органах серьезной аналитической и прогнозной работы в сфере борьбы с организованной преступностью. Действующий Закон Кыргызской Республики «О противодействии организованной преступности» от 29 мая 2013 года № 82 является декларативным, морально устарел и не отвечает требованиям наступательного ведения борьбы с организованной преступностью. Так, в целях создания правовой и организационной основ эффективного противодействия организованной преступности государственным органам было предписано разработать и утвердить концепцию противодействия организованной преступности и программу мер по ее реализации. С тех пор прошло 10 лет, а воз, как говорится, и поныне там.
Между тем специалисты прогнозируют сегодня дальнейшее осложнение оперативной обстановки в регионах, рост бандитизма, новый передел собственности и криминального влияния, внутренние разборки внутри самой организованной преступности. И для повышения эффективности борьбы с организованной преступностью необходимо принимать экстраординарные меры, а не косметические изменения.
В этой связи и спецификой новой сферы правоохранительной деятельности предлагается образовать Межрегиональное главное управление по борьбе с организованной преступностью в структуре Государственного комитета национальной безопасности Кыргызской Республики (МРГУБОП ГКНБ) и Межведомственный координационный совет по противодействию организованной преступности при МРГУБОП ГКНБ. Придав решением Кабинета Министров Кыргызской Республики Межведомственному координационному совету особый статус, с привлечением к его работе широкого круга специалистов правоохранительных органов, министерств и ведомств, а также предоставив полномочия и ответственность за комплекс вопросов, связанных с организацией и координацией борьбы с организованной преступностью, разработкой основных направлений государственной политики в этой области, координацией оперативных и статистических учетов органов, осуществляющих и содействующих противодействию организованной преступности.
Одними из важных задач Межведомственного координационного совета по противодействию организованной преступности при МРГУБОП ГКНБ должны стать: подготовка государственной концепции противодействия организованной преступности и программу мер по ее реализации; проекта нового Закона Кыргызской Республики «О противодействия организованной преступности», а также изменений в Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Уголовно-исполнительный кодекс и в законодательство Кыргызской Республики по вопросам противодействия организованной преступности.
Кыргызстану нужна новая стратегии государственной антикоррупционной политики
Для повышения эффективности противодействия коррупции необходимы принципиально новые подходы. Нужна всем понятная новая антикоррупционная политика, учитывающая, что противодействие коррупции – это дело не только государственных органов, но и всего общества. Требуется внесение революционных корректив в антикоррупционное законодательство в целях создания принципиально новых правовых условий противодействия коррупции.
Новая стратегия антикоррупционной политики должна полностью соответствовать требованиям Конвенции ООН против коррупции. Также Стратегия значительной степени должна учитывать позитивный опыт и других стран. Представляется, что было бы целесообразно максимально учесть так называемые «Двадцать руководящих принципов в борьбе с коррупцией», которые были приняты 7 октября 1997 г. на 101-й встрече министров юстиции европейских стран.
Речь идет о рекомендациях по выработке и координации соответствующей антикоррупционной уголовной политики, в частности: 1) о криминализации коррупционных деяний; 2) об обеспечении соответствующих мероприятий по аресту и лишению прав на доходы от преступной коррупции; 3) об ограничении иммунитета от розыска, преследования или осуждения за преступления, связанные с коррупцией; 4) о необходимой специализации лиц и органов, отвечающих за борьбу с коррупцией; 5) принимать во внимание возможные связи с организованной преступностью и отмывание денежных средств; 6) обеспечение соответствующих мероприятий для предотвращения использования юридических лиц в качестве ширмы для преступного извлечения незаконной выгоды, противоречащей должностным обязанностям в ущерб правам других лиц; 6) о создании соответствующего «Кодекса поведения» чиновников и депутатов разного ранга; 7) развивать до самой широкой степени возможное международное сотрудничество во всех областях борьбы с коррупцией; и др.
Системность противодействия коррупции – ключ к успеху
Системность заключается в том, чтобы принять и реализовать комплексную стратегию противодействия коррупции в правовой сфере, в организационно-административной сфере, в сфере гражданского общества. Если государство хочет добиться снижения уровня коррумпированности, нужно убедить людей в серьезности намерений, в том, что отхода на прежние позиции, бездействия новая власть не допустит. Тогда и граждане будут более нетерпимы к проявлениям коррупции, а чиновники - менее наглы в своих коррупционных устремлениях. Какие меры следует принять для совершенствования государственной антикоррупционной политики?
1. Разработать и принять новый Закон «О противодействии коррупции», полностью соответствующий требованиям Конвенции ООН против коррупции. Действующий Закон «О противодействии коррупции» (2012 года) является декларативным и не может служить эффективным инструментом для борьбы с коррупцией.
2. Ратифицировать Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Необходимо отметить, что любое государство, подписавшее и ратифицировавшее Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию либо Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, автоматически становится членом ГРЕКО (Группа государств против коррупции) международной организации, созданной Советом Европы для мониторинга соответствия законодательства и правоприменительной практики государств-участников антикоррупционным стандартам Совета Европы. ГРЕКО была учреждена Советом Европы 1 мая 1999 года. Целью ГРЕКО является помощь государствам-членам в антикоррупционных усилиях путем выявления недостатков действующих национальных антикоррупционных механизмов. В настоящий момент членами ГРЕКО являются 46 государств, включая все страны Совета Европы, а также США и др. государства вне Европы.
3. Решить вопрос о присоединении Кыргызской Республики к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок.
4. Ускорить полную имплементацию ратифицированной Конвенции ООН против коррупции в законодательство Кыргызской Республики и, в первую очередь, в Уголовный кодекс.
5. Начать системный пересмотр действующего законодательства на предмет коррупциогенности. Сегодня наше законодательство состоит из разновременных актов: принятых в 2005-2010 годы, в начале нулевых, а также в середине 90-х годов прошлого века. Они регулируют концептуально различные социально-экономические правоотношения. Кроме того, законодательные акты устанавливают одни правила, а подзаконные акты, принятые органами исполнительной власти, нередко их искажают и интерпретируют. Несогласованность норм, их отсылочный характер, противоречие друг другу, возможность произвольного толкования — питательная среда для коррупции в самых разных её проявлениях.
6. Ввести в практику обязательный анализ законопроектов, проектов нормативных правовых актов правительства и органов местного самоуправления, ведомственных правовых актов на коррупциогенность. Для этого необходимо разработать и принять Закон «Об обязательной антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Кыргызской Республики».
7. Разработать и внедрить для всех ветвей и уровней государственной власти и органов местного самоуправления антикоррупционные программы и этические кодексы поведения. Взятка должна стать невыгодной и опасной для государственного или муниципального служащего. Карьерный рост, заработная плата и пенсионное обеспечение государственных и муниципальных служащих должны быть поставлены в прямую зависимость от того, как служащий исполняет свой служебный долг.
Разорвать порочный круг связи организованной преступности с коррупцией
Требуется усилить наступление на организованную преступность как социальную основу коррупции. Необходимо восстановить правовой порядок в регионах, где структуры ОПГ уже стали подменять органы власти и местное самоуправление – по данным СМИ к этим регионам относятся отдельные районы и города почти всех регионов страны.
Противодействовать коррупции в отрыве от борьбы с организованной преступностью невозможно. Коррупция, в ее наиболее опасных организованных формах, это – по сути, инструмент в руках преступных сообществ для получения сверхдоходов. В этой связи, возможно, следует подумать о создании на принципиально новой основе специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью. Взяв в качестве примера опыт Грузии, Италии, Китая, России, Сингапура, США и Японии в борьбе с преступными сообществами.
Следует обеспечить разумную достаточность в процессе гуманизации уголовного законодательства. Нельзя не поддержать меры по гуманизации нашего уголовного и уголовно-процессуального законодательства, которые были осуществлены в последнее время в отношении лиц, совершивших малозначительные преступления. Но нельзя превращать гуманизацию в кампанию по амнистированию членов преступных сообществ, коррупционеров и лиц, привлекаемых к ответственности за совершение серьезных экономических преступлений. Разве не удивляет общество своей «гуманностью» в отношении членов ОПГ судебная практика за последние годы? Безнаказанность – это основной фактор, стимулирующий коррупцию.
Иммунитет должностных лиц не должен стать индульгенцией от привлечения к ответственности
Конвенция ООН против коррупции закрепляет положение, согласно которому необходимо обеспечить сбалансированность между любыми иммунитетами или юрисдикционными привилегиями, предоставленными публичным должностным лицам в связи с выполнением ими своих функций, и возможностью в необходимых случаях осуществлять эффективное расследование, уголовное преследование и выносить судебное решение в связи с коррупционными преступлениями (статья 30 Конвенции).
Для повышения эффективности противодействия коррупции необходимо преодолеть так называемые «иммунитеты» различных категорий должностных лиц государственной службы (членов Кабинета Министров, депутатов Жогорку Кенеша и местных кенешей, судей и др.) при проведении расследования по делам о коррупции. Иммунитет для указанных категорий должностных лиц должен быть снят если не полностью, то хотя в части, касающейся выявления и пресечения коррупционных преступлений. В противном случае наличие по существу неприкосновенных должностных лиц делает их неуязвимыми перед законом.
Главное противоречие иммунитета должностного лица заключается в том, что, с одной стороны - он призван служить гарантией того, что лицо, им обладающее, будет защищено от необоснованного преследования за исполнение своих служебных обязанностей (члена Кабинета Министров, депутата, судьи и др.), а с другой – чрезмерные преграды устраняют саму возможность не только привлечения соответствующих должностных лиц к ответственности, но даже проведения в отношении них оперативно-розыскных мероприятий по выявлению и пресечению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, возбуждения уголовного дела, расследования преступления и справедливого судебного разбирательства.
Поэтому установление разумного баланса между необходимостью защиты отдельных категорий должностных лиц, выполняющих важные для государства и общества функции, и недопущением их безнаказанности в случае совершения правонарушений представляется весьма актуальной и политически важной задачей правовой политики государства.
Реализация должностными лицами, наделенными иммунитетом, особых функций, их особый статус должны служить обоснованием не только средств защиты их профессиональной деятельности, обеспечения их неприкосновенности, но и повышенной ответственности за выполнение своих служебных обязанностей, за строгое соблюдение ими законодательных и иных нормативных правовых актов. В случае противоправной деятельности государственных служащих, наделенных иммунитетом необходимо учитывать и повышенную степень общественной опасности их поведения, что должно стать основанием для возложения повышенной ответственности, а не смягчения ответственности, освобождения от нее. Иммунитет не должен превращаться в индульгенцию от привлечения к ответственности.
В Кыргызстане назрела необходимость создания специализированного государственного органа по противодействию коррупции
Как известно, в одним из важнейших инструментов Сингапура в борьбе с коррупцией является Бюро по расследованию коррупции, подчиненное напрямую Премьер-министру Сингапура и наделенное Законом о предотвращении коррупции 1960 года особыми полномочиями.
В настоящее время в Кыргызстане назрела необходимость создания специализированного государственного органа по противодействию коррупции и в этой связи стоило бы перенять опыт Сингапура. Создание нового антикоррупционного органа - Национальное агентство Кыргызской Республики по противодействию коррупции при Президенте Кыргызской Республики (далее – Национальное агентство по противодействию коррупции) связано с необходимостью повышения эффективности антикоррупционной политики государства.
В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции антикоррупционный орган должен обладать необходимой самостоятельностью, с тем, чтобы он мог выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния. В условиях Кыргызстана подчинение антикоррупционного органа напрямую главе государства как раз-таки предоставит ему необходимую самостоятельность и свободу от влияния других органов власти и политических институтов. В его компетенцию должны входить разработка, проведение и координация государственной антикоррупционной политики, реализация мер, направленных на эффективное предупреждение коррупционных правонарушений, поддержка и развитие международного сотрудничества и технической помощи в противодействии коррупции, включая принятие мер по возвращению в страну коррупционных доходов.
Национальное агентство по противодействию коррупции должно стать аналитическим центром по противодействию коррупции, способным изучать, обобщать и распространять положительный опыт противодействия коррупции, разрабатывать и предлагать методику коррупционной профилактики, основанную на научных разработках, местном и зарубежном опыте, а также заниматься активной антикоррупционной агитацией, пропагандой, правовым просвещением населения.
При этом Национальное агентство должно обладать полномочиями вести собственные расследования с применением всего арсенала оперативно-розыскных средств; ходатайствовать перед вышестоящими государственными органами и органами местного самоуправления о прекращении полномочий должностных лиц, замешанных в коррупции; приостанавливать исполнение обязанностей государственными или муниципальными служащими на время проведения антикоррупционного расследования.
Национальное агентство должно принимать и рассматривать все сообщения, содержащие доказательную базу о любых случаях, которые могут быть квалифицированы как коррупционные преступления. В то же время во избежание возможных злоупотреблений необходимо детально проработать и законодательно утвердить задачи, функции и полномочия антикоррупционного органа, порядок осуществления прокурорского надзора за его деятельностью.
Мурат Укушов, Заслуженный юрист Кыргызской Республики
